【賣地流標茂論】邊個話流過標塊地唔會賤賣?
原文發佈於2023年2月24日
【賣地流標茂論】邊個話流過標塊地唔會賤賣?
自去年開始，政府賣地流標一浪接一浪，財政預算案公佈2022/23年地價收入大跌四成。雖然陳茂波多番強調政府不會「賤賣土地」，不過研究員分析2014年至今共10次涉及政府賣地或公營機構招標發展項目的流標記錄，發現全部項目流標後再招標時，均出現疑降低賣地底價、改劃土地用途、放寬地契條款等對地產商有利的情況，難說政府沒有向市場讓步，務求盡快賣出土地保障政府收入。
政府不斷透過開發綠化帶、填海而得來的「土地儲備」，到頭來地價卻受制於「市況」，平價賣地予發展商。尤其在「市況」不好下，政府過度依賴賣地作收入來源的背後，將更遷就發展商，並將土地供應及規劃的主導權拱手相讓。
【過往9個流標8個賤賣】
翻查過往流標項目的報導，官方大多將原因歸咎於標書未達底價，政府於最近一次流標重申賣地「不到價就不賣」，以展示賣地機制是獨立且不受發展商出價影響。然而，研究員翻查9個流標再賣項目，撇除位於啟德2A區一幅由商業地改劃為住宅地的呎價不能直接比較，其餘8個項目流標後最終中標金額均低於首次招標時的市場估值下限。
部分流標後疑低價再賣項目：
(地段及用途｜流標日期｜流標時市場估值下限／／中標日期｜中標發展商及金額)
▍白石角科進路 (住宅)
｜2014年3月｜約39億 ($5500/呎) ／／ 2014年11月｜億京集團 25.43億 ($3553/呎)
▍青衣細山路 (住宅)
｜2015年11月｜約16億 ($3353/呎)／／2016年5月｜佳明集團 9.39億 ($1980/呎)
▍山頂文輝道2至8、9及11號 (住宅)
｜2018年10月｜約243億 ($60000/呎)／／2020年12月及2021年2月｜九倉為首 共192.5億 (平均約$47613/呎)
▍屯門青山公路大欖段 (住宅)
｜2022年4月｜約72億 ($5500/呎)／／2022年10月｜長實 46.01億 ($3522/呎)
以首次招標時市場估值下限來計算，最終中標金額的樓面呎價大跌約21%至41%，單計上述項目推算庫房收入已減少近100億，反映政府很可能會因應流標及發展商出價而調整賣地底價。如政府真的為了保障公帑「不到價就不賣」，在現時賣地定價極不透明的情況下，政府便有責任解釋為何第二次招標時會大幅劈價接受發展商較低的入標價，及有何合理原因明知再招標底價會遠低於首次招標估價仍推出市場。
更令人質疑的是，賣地流標或會延伸影響同區的賣地項目定價。以白石角科進路地皮為例（現為海日灣），當年流標後2個月政府即推出毗鄰的科研路住宅地皮（現為朗濤），結果由鷹君集團以24億、每呎樓面地價約3,300元低價投得，較當時市場估計低2成【註2】。賣地的流標似乎成為警號，很可能影響隨即發售的鄰近地皮底價，而低價賣出的科研路地皮變相又會壓低重推的科進路地皮價格。尤其在被指「市況」不好的趨勢下，更顯露出政府一直依靠賣地收益的局限，需要受制於「市況」以及發展商「共識」低於底價的入標價。
值得留意的是，有人可能質疑政府以「賤價」賣地或令樓價下調，然而已落成的海日灣（白石角科進路項目）及明翹匯（青衣細山路項目），雖然並非由傳統大型發展商興建，但2022年平均成交呎價仍高約$15000及$17000【註3】，可見麵粉價低或不等於麵包價平。
【 改標書地契條款犧牲公眾利益為跪求賣出?】
政府不但將流標項目減價再賣，亦可透過改劃用途或放寬地契條款來讓利予發展商。
以下是部分流標後被更改土地用途或調整地契條款再賣項目：
(地段及用途｜流標日期｜更改用途或條款／／中標發展商及中標日期)
▍啟德第2A區4、5(B)、10號地盤 (商業)｜2020年5月
｜改劃作商住地，並豁免中標發展商興建社福設施的樓面面積／／長實 2022年12月
▍東涌第57區 (商業)｜2020年10月
｜增加零售食肆樓面面積至最多30%，並容許發展數據中心／／華懋 2022年3月
縱使啟德用地改劃遭地建會多次反對，但改劃後卻讓地產商以87億、每呎樓面地價僅約6,138元低價投得，與當時過百億的市場估值低約23%。這些修訂顯示原有規劃或是基於高估商業地需求而淪為空談，最終卻令發展商出平價執貨，犧牲在賣地計劃中可提供的各種公眾規劃得益。最初的賣地項目條款跟風「走樣」，亦可以預視日後這些較多發展限制及偏遠的土地將或更易流標，令政府放寬條款或降低底價向發展商讓利。
【千億賣地已成絕響：萬億基建如何填氹？】
政府依靠高地價政策維持眾多大型基建的開支，未來很可能成為絕響。以往賣地收入作為地價收入的主要部份，今年財政預算案公佈，透過賣地而獲得的收益最後卻只佔351億元，較對上一個財年（2021年至2022年）達912億元的賣地收入大幅減少61.5%。而今年整體地價收入，亦較上年預期的1200億元，降至710.7億元。可見，除了疫情、消費券等非經常性開支，政府的賣地收入較預期低亦成為導致5百多億財赤的一大原因。
賣地收益低將令政府的「基本工程儲備基金」收入大減，而該基金近年一直支撐著每年逾千億的基建開支。隨著未來將落成眾多大型基建願景時，對於現時難以依靠賣地收入的危機下，屆時透過發債、公私合營等模式填氹，其帶來的潛在後果亦由市民承受。
事實上，現時政府公佈的明日大嶼的賣地收益估算已較當初2018年的估算由一萬億降至八千億，亦成為一大賣地收益開始「尋底」的啟示。相比之下，近年基本工程儲備基金中，修改地契的補地價收入節節上升，2021/22年已急升至429億，佔整體地價收入約三成【註4】，今年則為339億，佔整體地價收入近五成，進一步與賣地收入「睇齊」，可見補地價收入漸升佔整體地價收入一大部份。
當發展商透過收購市區舊樓及囤積新界農地積積埋埋大量土儲，靠自行補地價改劃補充土地儲備作發展，或毋須全部依賴投標覓地，其一潛在後果則是，未來發展商或更有議價能力在賣地投標出價「睇定啲」，同時令土地及房屋供應的來源越來越側重於發展商主動改劃土地，變相進一步將土地供應的主導權割讓予發展商。
現時成功賣出土地中標價亦不斷尋底如啟德住宅地，加上賣地增國安條款引來地產商擔憂，令政府都要找出來「闢謠」叫市場切勿擔心，或許政府都憂心市場不再進取入標導致日後賣地收入再度插水。因為是次賣地收入一急跌，財赤即創史上第二高，曝露政府在土地利益上依靠發展商的寄生關係。然而過去二十年，賣地收入增幅遠遠不及整體政府收入增幅，顯示長遠賣地收入增長或已達瓶頸，所謂高地價政策有一天或會行到盡頭，難以再透過賣地收入支撐日後暴增的基建開支，屆時萬億基建支出邊個填氹將成一大問題。
註1：前任發展局局長黃偉綸先生隨筆－2017年7月2日至2022年6月26日
註4：2022/23財政預算案－基本工程儲備基金 (收入、帳目的變動情況及收支分析)
