【明日大嶼最易觸礁的程序弱點曝光】

文章發佈日期:2021年11月20日

發展局長黃偉綸昨日會見傳媒時,透露明日大嶼工程的「香港島 — 大嶼山東北連接路」,視乎港島的著陸點,「可能需要在維港填海」。屆時根據《保護海港條例》,必須通過法定要求證明有「凌駕性公眾需要」(註1),提醒了公眾明日大嶼工程有機會受到嚴峻的法律挑戰。
由於現時人工島的初步走線 (香港島—大嶼山東北連接路),已顯示會在堅尼地城海邊著陸 (見圖),圖則亦顯示需要在青洲對入的維港位置填海(註2),意味著無可避免面對法律上需通過「凌駕性公眾需要」的嚴謹法理關卡。
若以涉及維港填海的「中環灣仔繞道」工程為例,當中比較方案的測試更直接考慮「公眾意見」,亦提到「隧道方案」在公眾參與活動中獲得廣泛公眾支持(註3),從而確立「凌駕性公眾需要」的理據。故此,就算立法會可秒速撥款填出人工島,程序上仍有這一難關要闖。這也解釋為何明年中,政府仍執意為「明日大嶼」舉行公眾參與以取得民意加持,未必是因為「尊重市民」而是法訂程序上缺一不可。
在終審判決中,「凌駕性公眾需要」嚴謹的三項原則包括﹕「有迫切性、具充分理由及有即時需要」、「沒有其他切實可行的選擇」及「對海港造成的損害減至最少」,亦有指明不能是決策者自己說了就行。
明日大嶼既有大量棕地可作切實可行的選擇,亦在北部都會區的橫空出世後變得可有可無,連過往土地供應專責小組前主席黃遠輝都指人工島面積「可加可減」,皆明顯違反上述原則。更重要的是,只要民意對明日大嶼不變,更難以通過測試,要強硬通過亦必然導致司法覆核,變數更大。
針對這個明日大嶼幾乎是The Weakest Link的法律弱點,或許能夠解釋近來政府的各種舉措,例如將明日大嶼之環評「分柝上市」,將「香港島—大嶼山東北連接路」的公路部分納入一份獨立環評,但又將路線高度重疊的鐵路工程納入「交椅洲人工島發展」的環評內,客觀結果為減弱「累積」的環境影響評估,從而增加堅尼地城著陸點闖關成功的機會。
同時,施政報告亦另有動作,提到會以「改善海濱環境的暢達度」為前提研究檢討《保護海港條例》(註4),今日看來動機似乎並不單純,其實只要收窄定義維港的地理範圍不包堅城一帶港域,就有助令明日大嶼填海項目避過「凌駕性公眾需要」的考驗。
同日,發展局提及將粉嶺高爾夫球場公營房屋數量增至10,000間(註5),令公眾媒體聚焦視線到高球場,卻忽略了明日大嶼這一個足以致命的弱點。
如果最終明日大嶼無法接駁港島,基本上人工島的地產投資概念將成空中樓閣。同時,只要明日大嶼一日無法逆轉民意,政府則須動用極難看及高風險、高成本的手段強推,亦意味著民意將會在新一波的明日大嶼官民博奕戰下成為其中一道弱者有力的根據。
註1﹕香港電台,〈粉嶺高球場用地興建單位倍增至逾萬個 全數作公營房屋〉,https://bit.ly/3x43NBp
註2﹕CEDD, Agreement No. CE 15/2020 (CE) Artificial Islands in the Central Waters — Investigation Scope.
註3﹕p.7, 《根據“凌駕性公眾需要的測試準則"比較主幹道隧道方案與天橋方案報告摘要》 https://bit.ly/3FzAFVF
註4﹕第37項,《施政報告2021—擬提交予第七屆立法會的立法建議》,https://bit.ly/3Cv2BrX
註5﹕同註1
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