【「回」味無窮？】 庫房首半年收入暴增千億 有幾多係「真收入」？
原文發佈於2025年10月
數日前政府結算本財年首半年（直至2025年9月）財政狀況，財赤僅1032億元，較去年同期的2260億減半【註1】，似乎大有邁向陳茂波「有信心本財年經營帳目恢復平衡」【註2】目標的趨勢。不過這是否事實全貌，還需仔細審視詳細的財務數字。
赤字比去年同期激減1228億元，截至9月份政府收入達2353億（未計發債），對比去年同期激增逾千億。暴增的收入來自哪裡？政府新聞稿【註3】並無詳細交代。
▍神秘的近千億資金入賬或部分源自「帳目外基金回撥」
翻查政府每月交代財政狀況的新聞稿【註4】，發現今年4月財年開始起，政府每月的收入均平穩，約每月200至300多億，卻突然間在今年8月間，暴增至單月收入963億。
雖然不排除部分源於近月股市暢旺令股息、印花稅等收入上升，但政府不少主要收入屬周期性（例如薪俸稅等會在財年年尾入賬），而去年8月同期亦沒有同樣的收入異動，推斷這963億大部份應不屬稅收等恆常收入。由於政府暫未有2025年財年首六個月賬目的更明細公開，實在無法完全證實暴增千億的確實收入來源。
更可能的解釋，是政府依財政預算案，從六個規模較大的帳目外種子基金抽走615億款項至政府帳目內，抵銷財赤【註5】。這屬透過「發債當收入」、政府綜合帳目內基金轉撥後【註6】，政府近年第三個「生財」新手段：從政府綜合帳目外的種子基金回撥。而這個動作影響更為深遠，但卻比較少人關注。
簡單而言，政府將本來就屬於公帑一部分，但因會計原因，而不被看待為政府財政儲備的資金，重新「回撥」到政府帳目內，令數簿表面上多了615億收入，但實際上是「左袋入右袋」。研究員早前已撰文表示這種「回撥」屬財務掩眼法【註7】，會讓公眾及官員誤以為財赤並不嚴重。若沒有這個回撥，首半年的財赤實為1600多億，並不比去年好很多。
▍抽走仍運作種子基金中9成本金救財赤
在帳目外基金回撥至政府帳目內並非首次，例如今年上年財年回撥庫房的防疫基金合共150億元餘額【註8】。不過防疫基金已完成任務，回撥資金至庫房實屬正常。但今次被抽走資金的種子基金，全部仍然運作中，且與民生及社會發展息息相關的：牽涉學術研究、教育及醫療，各基金被抽走的資金達到基金餘額的近8成至9成以上。
基金｜被抽走金額 (佔結餘%)｜功能
研究基金｜402.97億 (87.6%)｜八大院校研究主要資助來源
醫管局公私營協作基金｜86.98億 (83.3%)｜公立醫院轉介私院項目主要資助來源
語文基金｜62.26億 (77.8%)｜資助中小學師、生語文進修
學生活動支援基金｜24.59億 (98.3%)｜基層中小學生活動津貼主要資助來源
資歷架構基金｜20.06億 (91.18%)｜資助資歷架構的課程及培訓
資優教育基金｜18.14億 (82.45%)｜為資優生提供進階學習課程
———
合計｜615.00億
政府指這615億資金一直以來「未需動用」，「導致大量公共資源被鎖起，限制政府按工作優次將資源投放到不同政策範疇的靈活性」【註7】。抽走資金後，6個基金合共只剩下148.88億元可用。
▍種子基金不應用政府儲備概念看待 抽走資金恐如殺雞取卵
將大部份基金儲備抽走，猶如將種子基金看待為政府「豬仔錢罌」，問題有三：
➤一、五年後有乾塘危機：政府僅預留5年現金流予基金運作。雖然短時間內影響較細，但5年後公共財政情況是否能夠重新向基金注資仍屬未知。基金仍面對「食完穀種」後乾塘的風險。
➤二、令種子基金不再自給自足：政府所謂「未需動用」的資金，本來的目的就是「不動用」。設立種子基金的原意，是透過龐大本金孳生利息，或獲取其他投資收入，以支付基金日常開支，達到可持續的自負盈虧。取走本金則令種子基金的財政獨立崩塌，只能聽候政府撥款。
➤三、傷害社會長遠發展：設立種子基金的原意，是成立專屬用途的基金，以確保學術、教學、醫療等重要的社會項目有可持續的收入來源支撐，「專款專用」。政府若將種子基金的結餘之絕大部分，看待為的緊急豬仔錢罌，其實正在損害政府長期投入社會發展的承諾。
縱觀六個種子基金對社會發展的作用，不難預見他日若停運的巨大後果：
⫸【醫管局公私營協作基金】是政府長遠醫療改革的投入。透過資助恆常公私營醫院合作，舒緩公私營醫療失衡。重要的協作計劃包括「耀眼行動」白內障手術計劃、公私營協作放射診斷造影計劃、青光眼治療協作計劃等等。
⫸【研究基金】的成立是為穩定支持受教資會資助的大學之研究工作。重要的資助計劃例如優配研究金、傑出青年學者計劃，和本地研究生學費豁免計劃等等。
▍殺「基」取卵？：回撥帳目外基金恐成慣例
結構性財赤已成定局，研究員曾回顧1997後財政儲備水平的波幅，發現是次的財政儲備跌幅，是近20多年最長、最深，且年內財政儲備水平較以往更加大起大落，背後源於收入結構改變，但支出卻維持高水平【註8】。政府想焦急地滅赤的心態可以理解，但亦要找到好方法。
過往政府成立這些帳目外基金／種子基金，背後動機受「小政府思維」影響：將這些開支撥出至恆常政府帳目以外，的確提供了隨時變更／取消的「靈活性」，但要削減這些重要社會服務的承擔，必然會引起很多爭議。現時結構性財赤已成，現時要「解放」基金結餘，亦是運用這種「財政靈活性」，從短期內救急的意味明顯，但長遠而言明顯屬下下策。
政府還計劃下一步要求各政策局就餘下30多個政府帳目以外成立的基金的財務安排展開檢討，包括「精英運動員發展基金」、「優質教育基金」、「環境及自然保育基金」等等。
若然基金回撥「制度化」，潛在受影響的公共服務或社會投資遠遠不止上述6項，代價還是要社會承擔，如此下去只是「十個煲九個蓋」，亦無法紓緩結構性財赤。要從源頭解決結構性財赤問題，還須看如何更加進取地減低不必要和不影響民生的政府開支，避免殺「基」取卵，耗用香港下一代的資源。
【註1】明報新聞網. 2025年11月1日. 半年財赤1032億 較去年同期減半
【註2】香港電台. 2025年06月24日. 上任三周年｜陳茂波有信心本財年經營帳目恢復平衡 甚至略有盈餘
【註3】香港特别行政區政府 新聞公報. 政府首六個月（即截至二○二五年九月三十日）的財務狀況 https://www.info.gov.hk/…/202510/31/P2025103100350.htm
香港特别行政區政府 新聞公報. 政府首五個月（即截至二○二五年八月三十一日）的財務狀況 https://www.info.gov.hk/…/202509/30/P2025093000400.htm
香港特别行政區政府 新聞公報. 政府首四個月（即截至二○二五年七月三十一日）的財務狀況 https://www.info.gov.hk/…/202508/29/P2025082900353.htm
香港特别行政區政府 新聞公報. 政府首三個月（即截至二○二五年六月三十日）的財務狀況 https://www.info.gov.hk/…/202507/31/P2025073100456.htm
香港特别行政區政府 新聞公報. 政府首兩個月（即截至二○二五年五月三十一日）的財務狀況 https://www.info.gov.hk/…/202506/30/P2025063000338.htm
香港特别行政區政府 新聞公報. 本財政年度首個月（即截至二○二五年四月三十日）的財務狀況 https://www.info.gov.hk/…/202505/30/P2025053000423.htm
【註4】同註3
【註5】立法會. 2025 年 4 月 25 日. 財務委員會討論文件.https://www.legco.gov.hk/…/chi…/fc/fc/papers/f25-01c.pdf
目前政府轄下有42個為特定目的設立的基金，總值約1800億港元，涵概教育、研究、醫療、體育、藝術等重要範疇，獨立於政府帳目外。其中23個以種子基金模式運作，即只利用投資收益應付其開支，而上述6個受回撥影響基金全屬種子基金，它們多數以信託基金或由委員會管理，並由相關政策局首長擔任信託人或委員會主席，確保投資所得全用於相關項目。種子基金投資穩健，多存款於外匯基金或銀行定期收息，每年平均增長僅為1-2%，本金除因市場不利時用以應付經常支出外不能動用。
【註6】明報. 2025年3月9日. 周日話題：基金回撥解燃眉急 長遠難滅赤
【註7】本土研究社. 2025年2月26日. 【唔見官財】財政預算4大要點 —— 財赤下港府如何「別出生財」？（上）
本土研究社. 2025年2月26日. 【唔見官財】財政預算4大要點 —— 財赤下港府如何「別出生財」？（上）
【註8】本土研究社. 2024年11月1日. 【儲變不驚？】港府財政儲備水平綜觀回顧 1998－2024
