【儲變不驚？】港府財政儲備水平綜觀回顧 1998－2024

發佈時間：2024年11月1日　

最新消息指今個財年首9月港府財政赤字達2260億，財政儲備剩下5086億，雖然較多稅收在年尾才收取，但這個臨時赤字數目仍然很驚人。不過早幾日陳茂波仍然大派定心丸，指「不用擔心個別一兩年的赤字額」【註1】，財赤未來3年會逐步收窄。

過往每當財赤出現時，財政司都十分樂觀，例如前年預計去年政府帳目會轉虧為盈，2026／27年會重返萬億水平【註2】，現在看來甚是困難。所以財赤是否真的如陳茂波說會在3年內慢慢收窄？看看現在的經濟，就知道陳茂波真是個樂觀的人。

研究員分析了過去20年按月的港府財政儲備比較長線的走勢，發現情況不容樂觀。

▍雪崩式下跌：跌幅近年最深為時最長

財政儲備由2020年起持續下跌，由2019年1月的高峰1.2萬億，暴跌逾半5086億至近2010年水平，短短5年間下降58%，從圖表的趨勢來看猶如雪崩式下跌。若然把通漲率計算在內，現時儲備的實質價值，甚至低於量化寬鬆前2007年的水平。而下跌趨勢已持續5年，比沙士前後那艱難時刻更長久（當時財政儲備在2004年末起止跌回穩），而且現時在經濟上短中期都看不見曙光，結構性財赤已成。

▍年內財政儲備大起大落

自疫情起，財政儲備水平開始像坐過山車般大起大落。按月分析的話，一般來說每個財年開始財政儲備都會下跌，但在後半年回升，這是由於雖則薪俸稅及利得稅等主要稅收月份在年底，年內儲備波幅僅在1000億左右或以下。但近數年的波幅達2000億以上，可達現時財政儲備的三分一。若果將來荷包無現在那麼「深」，這個波幅會導致一點麻煩。

這固然與2020年來的一次性防疫措施和暴增的衛生開支有關，但疫情已過去，波幅仍如此大，這牽涉了港府的開支收入性質和結構有所改變。

▍收入結構改變　支出卻維持高水平

若再深入分析近年的收支結構，自2022／23年起，過往佔總收入兩成的地價收入暴跌至現時約3－5%，房地產及股票市場不振亦令印花稅收入暴跌，在22／23年度縮減三份一【註3】。尚算能保持穩定的還有佔總收入近半的利得稅和薪俸稅，但隨著各大經濟支柱開始崩裂，利得稅和薪俸稅能否長期維持穩定屬未知之數。

取而代之，政府在不影響簡單稅制的前提下，正尋找其他收入來源，包括開始積極發行債券。此外近年財政儲備的投資收入有「斬獲」：在22/23年，未來基金最少賺300億。另外庫房亦「受惠」於房屋儲備金的回撥（本來是2014年時從庫房撥出去成立的），連同其投資收入總額達900多億【註3】。不過這些都是屬借貸當收入（要還的）、炒股和「左袋入右袋」，不屬穩定（房屋儲備金的分批回撥庫房已於2022／23年完成），故此從圖表見到21／22年、22／23財年末的「大反彈」，在23／24年起便得乏力。不過財年開始的跌幅仍然極深，顯示開支在疫情後仍然維持高水平，導致財政儲備急劇下降。

每年年初的儲備跌幅比以往強勁，與恆常開支增加不無關係。政府「一般收入帳目」中的經常開支部分，在2023／24年為6011億，十年前為2013／14年為3377億，升幅近8成【註4】，不少經常開支很難亦不應縮減，例如教育和醫療等。

另外非經常開支過往十多年暴增和在近年一直維持在高水平，加深了每年初的儲備跌幅。例如支付基建開支的「基本工程儲備基金」，近3年錄得近3成的升幅【註4】，基金的收支差距亦大增，這是由於賣地收入大跌8成【註5】，而2023／24年基金的開支為994億；2000年代初，這個數字才維持在每年200－300億。

▍在小處「度縮數」，卻在大處揮金如土

收入的縮減和不穩定、恆常支出不能大幅削減、基建開支持續增長，此消彼長下，造成財政儲備大萎縮。政府不是不知道情況危險，已於2年前開始透過「資源效率優化計劃」削減經常開支在2024／25和2025／26年累計削減2%，節省約100多億，絕對是杯水車薪，但卻已經影響了社福機構的資助【註6】。

然而，在某些明顯可以節省的地方卻揮金如土－－例如計劃在灣仔海旁，斥資6至7億興建「大型建設計劃展館」介紹北部都會區等。

▍愈不透明的基建開支估算

近來政府有大型基建如5800億的明日大嶼不願公開成本估算，疑怕公眾知道造價過高後成發展阻攔，然而不公開卻可能意味着這些巨型基建的工程成本控制機制無效，預視到未來的嚴重超支將進一步拖累庫房儲備，若連明日大嶼亦不願意公布其造價估算，較明日大嶼規模大得多、曾有傳總造價3萬億的北部都會區，會否面對同樣處境？

▍開始恆常借債度日當收入

赤字數字亦未真實反映收支差距，這是由於政府開始借債「縮減」赤字，考慮到往後需逐漸為債券還款還息，將會是一筆可觀的支出。而事實上，近年的利息開支已飆升，由2015-2020年每年均不足8千萬元的利息開支，逐年遞增至本年度的逾90億【註7】。2024-25年財政年度至今只賣出37億賣地收入，即連「以地養債」也難以談得上。

預期情況會進一步惡化，政府已計劃於本年度發債1200億（未計其他公營部門如機管局、市建局等的借債計劃），內含242億元預留之後還舊債【註8】，未來這個金額隨著債權到期兌現，將會繼續上升。

▍改變百多年來「量入為出」理財傳統

早年有學者指出，港英政府在百多年管治中維持了平衡預算(balanced budget)、極力避免公共債務(the almost complete avoidance of any public debt)等【註9】、和實踐節約文化（economy ethic)等原則，在70－90年代經濟起飛階段，為港府打下豐厚的財政基礎。這些「量入為出」原則，大致亦承傳至基本法第107及108條。

但明顯這傳統在過去十多年開始被打破，在基建、創科範疇，政府開支變得極為進取，甚至在回報不明的狀態下，也要傾家蕩產傾倒千億規模公帑；傳統經濟支柱下滑導致地價和印花稅收入雪崩式下跌，則以各種手段「掩飾」，開始有系統地恆常借債以支撐政府開支，打破百多年來謹慎的公共理財原則。

雖然現時香港的負債比率頗低，與負債纍纍的西方國家屬「小巫見大巫」，亦有指香港仍有很大借債空間，但香港僅是一個特區/城市，難以與能以印錢解決債務的國家相比【註10】，所以持續「高強度」借債的影響確實值得關注。

▍沙盤推演－結構性財赤如何改變城市

現時經濟不明朗，難以用經濟週期簡單解釋，所以陳茂波認為3年來財赤會改善，的確是樂觀，港府財政狀況很有機會繼續惡化下去。參考過往重大經濟危機（97－03年）港府的應對手法，或可以預視一下，如果情況沒改善，除了削減福利外（已經開始發生，例如削減$2搭車優惠和公屋加租），政府亦不大可能改變其「簡單稅制」這個幾乎是最後的優勢。政府或可能像過往拋售公共資產「為生」，一如將公屋商場資產售予領匯等私有化計劃，在經濟逆境下，這些措施或進一步影響我們的城市空間和基層市民的生存空間。