【無錢起基建】靠公私合營融資是否萬能？

發佈時間：2024年3月8日　#財政儲備 #公私合營 #融資

香港政府財政儲備跌剩7000多億，單計工程開支預算在2024-25年度一年內已達1500億，政府為反駁基建陰乾庫房的說法，計劃透過「公私合營」(PPP)，引入私人資金支付大型基建，避免動用過多公帑，但社會似乎未對這種等同「向發展商借錢」的方法的副作用有深入探討。

PPP在香港不是新事物，但在大型基建中廣泛應用並不是慣例。在外國亦有在大型基建項目採用的例子（包括人工島及大型填海），然而近年隨著這些項目連番「出事」，某些情況下甚至會令項目失敗。外國不少學者及智庫開始反思透過PPP為基建融資有何缺陷。在香港大規模引入PPP (如以「片區模式」開發北都中引入PPP元素）為基建融資前，應先檢視外國如何「撞板」：

▍得不償失：複雜談判時間成本

// Public-private partnership adds a substantial layer of extra complexity to the already complex task of procuring a major project

借助私人市場能更有效率完成項目是推行PPP的最大理由，但這在大型基建的脈絡上則難以實現。有學者指出PPP為本來已經複雜的大型基建採購過程額外添加複雜程度，包括更冗長的採購過程、更多複雜談判、須聘請更多的法律顧問、財務顧問以解決PPP獨有的法律和公帑運用問題。研究發現，因而PPP可能會為大型項目額外花多5－10%的金錢成本，得不償失【註1】。

PPP帶來的項目複雜性甚至會加速項目失敗。本研及綠色和平去年發表的《問題島途》報告詳細分析了松島PPP融資失敗的例子：韓國仁川政府90年代計劃填海1200公頃，以極廉地價引入外資發展地段，期望發展成與香港齊名的智慧城市及CBD。但由於外資合組財團與仁川政府就「吸引外資KPI」上有嚴重分歧，後來談判破裂對簿公堂，令公私合營計劃腰斬，30年來項目發展一再延誤至今未能完成。

▍欠缺透明度的風險轉移

//It is possible that the government overprices risk and overcompensates the private sector for taking it on, which would raise the cost of PPPs relative to direct public investment.

將項目風險轉移(risk transfer)至公營與私營部門共同承擔，是支持PPP的另一賣點，不過風險轉移到誰手上？如何轉移？學者指出，風險轉移不是免費的(Transferring risk is not free)，公私合營合約通常會將延誤的風險轉嫁至承建商，承建商理所當然地會將其反映在標書中，最後也是公帑埋單。IMF指出，各國政府通常在PPP合約中，過份慷慨地處理「轉移風險」相關的成本控制，令最終成本過貴【註2】。有研究發現一些長線的公私合營工程比同類的政府工程，埋單成本可高出25%【註3】。

韓國松島的例子更誇張，不只是更貴的帳單，甚至連整個項目的風險最後完全轉移至政府：因談判破裂，仁川政府在2010年從外資手中回購土地執拾爛攤子，繼而觸發債務重組。新的融資安排極不透明，但當地傳媒披露，在新安排下政府由原本只需承擔1.6%的開支【註4】，變成後期的100%，政府承擔全部風險，仁川政府在接手項目後亦錄得嚴重赤字【註5】。

▍靠土地收益融資 項目超支令規模失控

//The project became self-perpetuating…As it grew, it began to suck in other projects onshore and offshore.

大型基建資金需求極高，將土地發展權判給發展商以換取資金的模式並非罕見。但這種以土地價值驅動的融資模式，在大型基建中很容易出事。基建學者Bent Flyvbjerg 指出，全球大型基建超支延誤是常態【註6】，若靠土地價值融資而又遇上超支，很容易墮入需要更多出售更多土地融資－> 發展規模變大－> 資金需求更大的循環而不能自拔。

印尼雅加達的NCICD人工島的規模就是這樣失控。雅加達政府在2014年提出填海1000公頃建17個人工島，由於項目嚴重超支，印尼政府只可以不斷出售發展權以獲得更多資金，填海規模越滾越大，最後造價達400億美元【註7】，成為不可能完成的項目。同時由於項目提供土地過多，有沒有那麼大需求亦是極大問題【註8】。

►PPP危險的「吸引力」

PPP問題多多，甚至導致項目失敗，但各國為何近30年來越來越多以PPP為大型基建融資？主要原因有二：

▍對政府來說，PPP比借債看起來更易被大眾接受，因為是透過注入私營資金取代正式借債，債務便不會出現在財政報表中，所以有論者認為公私合營的是一種「會計手段」，以克服各類型的舉債限制(PPPs are originated as an accounting trick, a way round the government’s own constraints on public borrowing)，或掩飾公共債務(PPPs are used to conceal public borrowing)，而這種手段在經濟危機中，經常被使用（in the context of economic crisis, governments are under increased pressure to find quick answers to hard question about maintaining public services and funding infrastructure) 【註3】。現時香港面對中長期的經濟不明朗，庫房空虛，香港政府正是在這個背景下提出以PPP融資大興土木。

▍對私營部門來說，政府的公私合營合約，尤其是大額的基建合約，能夠為工程公司提供至少數年，甚至上數十年的極長期大額合約，能提供政府擔保的長期大額現金流，對商界來說有非常大的吸引力。

PPP近30年風行各國，由提供公共服務，到近年逐漸蔓延至為大型工程融資，其後遺症逐漸湧現。而在今天的香港透過PPP融資有其額外風險，因為一旦項目爛尾，以香港政府未來的財力恐怕難以為其包底，建議港府應全面審視基建需求及自身財力，避免過分依賴PPP這種融資模式。