【個天都見唔到？】轉移地積比 油旺密密起

當近年不少先進城市已在討論將城市中心「去中心化」(decentralisation)【註2】 ，追求更可持續的都市發展模式之際，香港政府卻反其道而行將城市核心加劇中心化：繼去年建議加密彌敦道發展密度25%外，上星期再修改城規指引，容許地產商主動申請轉移可建樓面面積至可圖利的核心地段（即「接收地盤」），上限再增加30%，勢將改寫現時已經密得誇張的油旺天際線，未來或舉頭不見天。

政府認為這樣做才能提供「足夠誘因」，令主導重建的發展商有利可圖，否則油旺會變危樓區云云。不過為何這樣做？具體如何做？確實哪裡做？代價是什麼？政府及市建局一直對此三喊其口。影響如此重大的文件，研究員搜尋官方網頁良久，暫時只能找到英文版【註3】，公佈後數日即提交城規會審議，簡單討論後已即時生效，大有「快刀斬亂麻」之意味。然而這份指引的眾多負面影響，在社會間並未得到足夠的深入討論：

▍密上加密：更不均衡的發展

新制度容許發展商，轉移他們手上相對不太策略性（或值錢）地段上容許興建的樓面面積，「飛」到油旺核心地段興建。由於有強烈的利益所在，未來「核心策略地段」如彌敦道兩旁、旺角地鐵站以至朗豪坊一帶，將湧入大量摩天大樓，夾雜在舊樓之間。

而這或會導致更不均衡的發展：發展商會共同競爭在「核心策略地段」展開重建計劃。我們曾經整理被油旺重建計劃覆蓋、長2.4公里彌敦道路段兩旁商廈的業權現況，發現共有19個發展商已插旗【註4】，可預期這種插旗式發展，除了會帶來更多更巨型的摩天大樓外，還會令整條彌敦道「岩岩巉巉」，地景高低不平。油旺核心區域的密度會整體提升外，亦令整區發展更不平均：密度高的地方會密上加密，舉頭也難以看到藍天。

▍更不宜居：基層生活機能大受影響

密上加密，通風還會受影響。由於油旺街道格局是南北走向街道寬闊，而東西走向街道狹窄，一直以來在東風盛行的香港，油旺是特別焗促的：新鮮空氣難進入內街，造成夏天區內十分難熬，冬天空氣質素就很差。

若然有更多摩天大樓插旗，新鮮空氣將更難進入內街，有研究指將來油旺夏天熱夜會更多、空氣亦會更加差【註5】，生活在油旺的基層居民，若然沒有被逼遷，夏天可能亦要活在地獄之中，冬天亦要忍受更骯髒的空氣，整體來說整個區域更不宜居。

活在煉獄，連喘息的公共空間也可能失去。由於「轉移地積比」鼓勵發展商將核心地段轉為樓面面積的「接收地盤」，在核心地段附近、區內後街還有不少的「口袋公園」(pocket park)將被吃掉，這些口袋公園為附近居民僅有的休憩空間，它們或將會被「逼遷」到相對較低商業價值的「邊緣地段」，結果令區內居民要行更遠才能使用公園。例如廣東道、新填地街的小公園，將會被遷移至同一幅分區規劃大綱圖下的大角咀。雖然字面上「區內」公共休憩空間沒有損失，但區內發展將更不平均：核心地段的休憩空間或會被納入付費空間（如會所），或成為天台花園（可達到大打折扣），而免費公共休憩空間將被發配邊疆，基層生活首當其衝。

▍主客逆轉? 行政配合發展商利益

以往對市區的規劃，均是由規劃署作整體規劃，從較為宏觀角度，訂明各地段的規劃意向(planning intentions)，例如哪裡是住宅、哪裡政府、機構或社區（GIC），哪裡應該有個休憩空間(open space)。但在新計劃下，發展商將能採取主動，申請轉移地積比，從規劃初段已定下日後的發展佈局，政府僅「把關」（或配合？），前者能透過地盤間地積比的互換，在規劃前期已「超前部署」將來油旺地區的規劃。

這種角色轉變，令過往由政府相對能從社區環境、經濟發展等不同角度間，透過空間規劃引導城市發展，變成由發展商純粹以盈利或掠奪的角度出發，影響區內整體規劃：發展商購買某地段，將已定奪該地段及其周邊的未來發展格局，政府只能站在「防守」位置，在發展商插滿旗的大棋盤下游走。簡單點說，新制度下政府部分規劃權轉手予發展商，缺乏制衡，並以私人利益為先，蓋過公眾利益考慮，其規劃結果很難是好的。

更甚的是，新指引還容許發展商模仿市建局「食街」、「食公園」，成為私人地盤範圍。根據規劃署提交到城規會的文件，在規劃前期階段，發展商毋須事先取得「送出地盤」及「接收地盤」擁有者的批准，他們只需要在申請時，獲得地主「同意」(consent)，或只是「通知」(notify) 地主就可。換句話說，即使相關地段由政府擁有，發展商可將其劃為「接收地盤」，只要其後向政府提出換地即可【註6】，將核心地段的公園、體育館、圖書館吃掉，掠奪公共空間，將其發配邊疆，或改變其性質（如由公園變成天台公園）。

▍You have no stake: 零公眾諮詢

將造成如此大影響的發展策略，政府竟只諮詢了土地及建設諮詢委員會（LDAC），以及香港地產建設商會（REDA），而沒有進行任何大眾的諮詢。LDAC由多個業界學會、智庫成員等組成；REDA則代表地產商利益，難以相信政府能充分掌握這個計劃的社區影響。

▍前車可鑑：台北的慘痛經驗

轉移地積比作為發展工具，並非香港獨有的做法，台北比香港早20年已將其試驗（台灣用語為「容積轉移」），以讓台北市政府收回市中心的「公保地」（公共設施保留地，即規劃上預留為公園、綠地或學校，但屬於私人擁有而政府還未徵收的土地），將「公保地」的容積／地積比，轉移至別處，達致保留「公保地」作公共用途的作用。雖然都市發展脈絡不同，但與香港的手法相近。台北比我們多20年經驗，他們現在因這措施而受的苦果，值得我們警惕。

1999年，台北市政府「發明」容積／地積比轉移後，爭議不斷，除了出現「容積收購仲介」壓榨原「公保地」地主，再高價轉售可建容積予需要容積／地積比作發展的發展商，令原地主最吃虧、肥了仲介及發展商外，亦由於政策純粹由市場主導，導致發展商將這些容積／地積比全部灌進最賺錢的地段，引發一連串規劃問題【註7】。

發展商發現，原來在台北市區邊緣的內湖區建豪宅是最能賺錢的，結果內湖區不斷接收來自全台北的容積／地積比，只是一年間(2013-2014年）已吃掉全台北四分一的轉移【註8】，累積下來，人口大量湧入，內湖區與台北市中心之間的區域，成為台北塞車最嚴重的區域之一，即使建好捷運也無法舒緩，如何解決內湖的「塞車惡夢」，成為了當地難以解決的問題。

台北的經驗告訴我們，僅僅由發展商主導規劃，很容易導致規劃災難，香港的「把關」制度能阻止這些事情發生，抑或只會全面配合？