【必敗嶼山島：南韓松島大型填海失敗啟示錄】

發佈時間：2023年3月22日　

早前我們與綠色和平發佈全球人工島爛尾問題研究，引起各界回響和關注，而正在舉辦明日大嶼「公眾諮詢」的發展局最近不斷在Facebook發表一些抽空外國填海脈絡的「填海小知識」，更出動專家顧問刊登一兩篇數據和註腳欠奉的PR鱔稿，但無論公關技倆如何高超，都無法掩蓋《問題島途》揭示過的全球人工島問題。

正如早前報告所示，韓國松島（佔地約1200公頃）和明日大嶼/中部水域人工島極為相似，因此我們綜合韓國和國際的媒體報導和學術研究，再就韓國松島案例作更深入分析，歸立出11大嚴重問題，或成預視明日大嶼失敗啟示錄。

▍1：「越虧越填，越填越虧」：島上填海用地使用情況不似預期般火熱，例如松島會議中心長年赤字，仁川下轄的松島、永宗、青羅等自由經濟區每年需要1萬億韓元（約60億港元）來修繕基建，然而仁川市政府招商引資乏力，外國直接投資（FDI）一直低於預期，於是只能靠賣地換取收入。

韓國傳媒稱，仁川自由經濟區在過去10年賺取約10萬億韓元（約600億港元）的收入，但當中87%的收入來自賣地【註1】。到了2023年年初，松島只剩下約6%的工業用地可以用作招商引資【註2】，為了「撲水」，仁川市政府唯有填出更多土地來賣地。

仁川經濟廳預測，自由經濟區要到2026年第11區的追加填海工程完成，再出售土地後，才有機會扭虧為盈，但填海造地、基礎設施建設等大型工程會增加約5至6萬億韓元（約300至360億港元）的政府支出【註3】，但第11區要到了在 2028 年後才會產生賣地收入，讓仁川市政府陷入「越虧越填、越填越虧」的惡性循環。現在市民有地無所用，政府深陷財政黑洞，環境繼續遭到破壞，出現官商民「三輸」的局面。

▍2：規劃變成「虧」劃：最近有國際城市規劃學者John Landis總結松島「虧劃」的四大失敗之處，見解可謂直擊要害：(1) 韓國政府和貸款人對投機性房地產開發項目的融資方法透明度極低，令項目進行時陷入財政困境；(2) 韓方完全沒有就項目進行完整市場研究；(3) 發展各方權責不清，從未以任何方式定明；(4) 松島規模龐大，動工時卻沒有穩打穩紮、按步就班地分階段執行，也沒有任何應變計劃，導致市場無法消化，而定價與後續建設也沒有緊密連結。

然而四大弊病背後的終極原因，John Landis進一步指出，就是缺乏經驗的政府和過於自信的地產商自欺欺人，拒絕承認項目發展任由市場擺佈，於是繼續盲目相信營銷炒作的各種花言巧語【註4】。這種「虧劃」的結果，就是「洗濕個頭，返唔到轉頭」，不斷將錯就錯誤，把錯誤越放越大。

▍3：商住空間空置嚴重：2021年，松島的商業設施空置率高達29%【註5】。位處國際商務區的IBS大廈，樓高35層，但70%空間空置，而商廈Center Road A自18樓起所有樓層都處於空置【註6】。2019年，仁川經濟自由區廳曾表示，仁川市內約有四分之三的外國人專用出租屋空置。松島有6個出租住宅區，合共提供482個外國人專用的單位，但當中356個單位多年來都未能吸引租客入住【註7】。Songdo AT Center在2022年4月落成入伙，但到了2023年，1,055 間工商業辦公室單位之中，有527間（49.9%）仍然丟空。韓國曾有記者在午間親自到訪，竟發現大廈空無一人【註8】。

▍4：空地閒置多到有人種菜：最近有立法會議員發表回應言論，稱「松島沒有爛尾」，試圖以「土地儲備」的說法來掩飾「空置土地」的問題，完全無視空置所牽涉的巨大社會成本。而松島上第6/8區地皮可謂空置填海地的俵俵者，其實2007年松島第6/8區地皮已是「熟地」，但是市政府財困，無力發展用地，於是這塊128萬平方米（約128公頃，面積相當於6個太古城）的土地至今已經丟空足足16年，長滿雜草【註9、10】，換言之，佔地607公頃的填海區竟有超過兩成的土地空置16年。利用公帑填出空地，但發展主導權卻從頭到尾任由地產市道擺佈，以上種種都足以讓松島成為「填海起爛地」的經典案例。

松島土地空置問題嚴重，有不少報導也紀錄過居民在松島空置土地上種菜耍樂，甚至違規丟棄建築廢物【註11】，情況相當普遍，及後仁川市政府在今年3月決定將一塊14,750平方米大的閒置土地出讓予市民耕作，政府人員說：「將市中心的閒置土地歸還市民，創造親近自然的城市環境。」【註12】爛地多到可以用來種菜，成為這個所謂CBD的奇觀。

支持大型填海項目的人或會覺得填海造地後的新區是「白紙一張」，可作整全規劃，更妥善地安排土地用途，但松島的例子正正反映空地新區也會產生規劃亂象，但提出規劃方案的人往往毋須承擔責任。有人認為時間可沖淡工商業和住宅用地的空置成本，但是項目的融資方法未必容許政府、發展商和債主以逸待勞，待市況較佳時收回成本。假如發債借貸，貸款期越長，利息成本越大，還款期一到，當局便要籌措資金償還貸款，到時可能需要急售填海區土地套現，或者透過徵收稅項、裁減福利來「開源節流」。

▍5：嚴重生態破壞：松島興建在一塊濕地泥灘之上。韓國有267 種（佔全國的17.2%）瀕危物種均居住在松島所屬的仁川自由經濟區內，可見該區是瀕危野生動物的重要棲地。松島位處候鳥的「東亞—澳大利亞遷徙路線」，有不少珍貴候鳥都會路經此地，可是自動工後，泥灘上的雀鳥數目銳減，由2010年的接近3萬隻，短短3年便下降至1萬2千隻【註13】。此外，早在2006年，韓國海洋研究開發院便發現松島等地每公頃的泥灘每年平均可創造至少32,000美元的經濟價值（主要來自漁業）；2007年，海洋研究開發院發現每公頃土地單單在水淨化方面便可創造價值 27,972 美元的貢獻，每年更可固存 10 噸碳【註14】。

可是城市發展以後，生態環境遭受嚴重破壞。韓國曾有學者量度仁川自由經濟區（包括松島）「生態系服務」（ecosystem services）的轉變，發現當地的碳固定（carbon fixation）和生境質素（habitat quality）分別大減40%和37%【註15】，可見大型項目已嚴重削弱松島一帶的生態恢復能力。仁川市政府為了挽救松島經濟敗局，更提出要興建橋樑，連接始興市白串區（京畿自由經濟區）和松島，然而取道直接「隊穿」松島拉姆薩爾濕地【註16】。漢江流域環境辦公廳早前已拒絕批准方案，但仁川經濟廳面對財困，竟想霸王硬上弓，繼續尋求以「興建、營運、移交（BOT）」的方式興建大橋【註17】，生態隨時再遭破壞，環保似乎只是流於表面。

▍6：環保不似預期：松島標榜「環保」（Green），然而有研究發現，由於松島居民多屬中高收入人士，所以人均廢物量、耗水量和耗電量都比首爾和仁川高。當中松島的人均耗電量竟是首爾的3.19倍，數字「光亮奪目」【註18】。松島有不少耗電量高的企業，例如半導體製造和生物科技產業，但發電廠供電量不足，自2007年起松島一直缺電，2022年10月，松島5/7區更出現廣泛停電【註19】。松島城内工作機會不多，距離首爾和仁川市區較遠，如果要乘搭鐵路前往首爾工作，車程需時約1.5—2小時，而松島道路寬闊，猶如高速公路，變相鼓勵居民開車通勤，違背了松島城市作為「無車城市」的設計方向，因而加拿大有媒體直稱松島的交通基建是「nonsense」【註20】。松島所標榜的環保、減廢、節能，彷佛只是「氹人落疊」的宣傳口號，到了落成之後卻又嚴重走樣。

▍7：海道水質污染：松島市區備受水質污染困擾。韓國曾有學者研究松島人工海水水道的水質，在人工水道各處收集樣本，發現在松島中央公園一帶水道彎曲，水流較慢，因此出現藻華現象（即紅潮），反映水富含磷和氮，形成水質污染【註21】，事前以為人工水道可以配合「親水社區」，最後卻變成惡臭海濱。

▍8：CBD變賣住宅：松島原本的定位是國際商貿CBD，設立的目標是搶（外國）人才和投資，但由於外國企業投資情況不似預期般踴躍，加上負責項目的兩間企業Gale與POSCO E&C出現商業糾紛，最終雙方要對簿公堂，但CBD開發也因而裹足不前；為了充填空間，松島發展目標便改成了大型公寓邨，嘗試以外地人充填松島的空置空間。2020年，香港媒體曾報導有韓國發展商看準松島的「外國人社區」特性，興建美籍韓裔城，吸引外籍韓裔長者「葉落歸根」【註22】，最近仁川當局更發動宣傳攻勢，動員各國的韓國僑民組織，鼓勵外籍韓裔人士到松島居住和投資，更以當地一流的（私營）醫療、教育（天價國際學校和私立大學）作招徠【註23】。然而招韓僑、促入住的舉動，並不符合原來CBD定位，似乎不是鞏固CBD功能的宏圖偉略，更似是規劃失當後當局和商界要「止血」「遮醜」的權宜之計。

▍9：加深社會隔閡：松島現在是一個中產和富人社區，國際學校雲集，但學生十居其七都是韓國人，而外國學生都是外國老師或大使館工作人員的子女。在韓國，國際學校學生只要得到教育部門批准，便可免試直接升讀國內大學，然而國際學校學費每年高達4,000萬韓元（約24萬港元）【註24】。為了吸引更多富人和外國人落戶，仁川市最近更嘗試把松島變成韓英雙語城【註25】，不禁讓人將松島聯想成現代意義的「外國租界」。

此外，有學者以廢物管理作切入點，研究松島一帶的科技應用和社會經濟狀況，發現外國人和草根階層聚居的周邊地區（即Hambak Village）完全沒有從松島的先進科技中得益。松島市民應用各種高科技收集垃圾，街道整潔，但Hambak Village未獲重視，環境依舊髒亂。看到此情此境，韓國人除了埋怨居住當地的俄國人、烏玆別克人、哈薩克人和華人亂拋垃圾，更感到自己被當局完全忽視，形成社群矛盾【註26】，因此舊城和新城資源分配不均可謂是「從無到有」建造城區的一大弊病。

▍10：智能城市叛變：松島標榜是「智慧都市」（smart city），城市會實時收集和分析大量數據，大規模收集市民的出行紀錄、生物識別資訊、實時位置、健康情況、聯繫和通訊活動，從而建立大規模的城市管理系統。松島等一些智慧城市越來越強調要市民把個人數據連接至中央平台作整合，藉以加強城市的管控效率，但是黑客入侵、個人資訊安全和隱私問題會越來越嚴重。松島城內監控鏡頭無處不在，法國傳媒稱監控技術會用作管理交通和追蹤所謂「可疑活動」，即使掀起污水渠蓋，感應器也會發訊息通知松島管理當局【註27】，因此市民生活於嚴密的監控之中，毫無私隱可言。另一有趣的地方是設計城市時所謂「智慧」、「高科技」，到了城市建築峻工後已經落伍。2009年，松島第一期項目落成，本來的賣點是公寓大廈內遍佈思科系統的視像會議屏幕，但時至今日手機已廣泛應用，這類「高科技」設計理念頓成無用之物【註28】。

▍11：貪污交易連篇：巨型基建項目和土地售賣過程是腐敗溫床。早在2007年，松島項目已被揭發出現貪污弊案，有建築公司涉嫌以金錢和名貴房車賄賂官員，從而換取項目合約【註29】。在2014年，仁川松島的BRCBio Research Complex建設項目中，大型建築公司被揭發賄賂官員，仁川市議會的前秘書長更被當地法院判囚4年【註30】。2021年，仁川經濟廳有官員涉嫌從企業收取每月5百萬韓元和15%的宿舍用地股權，從而批出土地發展權予該公司【註31】。

除了土地產生「油水」，不但沒有惠及社會大眾，反而滋生無日無之的貪污風氣，相信重視廉潔的香港人都「不吃這套」松島歪風。真實存在的貪污案例之外，韓國也有企業涉嫌假扮把辦公室搬入松島，換取政府以低價出讓土地。企業得到土地後興建商廈，大樓峻工後不但沒有按承諾把公司總部遷入，反而嘗試放售和出租商廈圖利，變相是騙取政府的特惠土地【註32】。

以上11大「死症」也散見於香港近年不少大型的基建項目，究竟我們應否繼續填海，製造一處讓11大危機同時出現的人工島呢？