【事發原因】千億工程承建商壟斷問題大檢閱

【事發原因】千億工程承建商壟斷問題大檢閱

原文發佈於2022年9月29日

稍早前安達臣道冧天秤工業意外，再計接二連三各種工程事故，引發市民廣泛關注政府承建商的監管及罰則過低問題。面對工程出問題、工傷或意外，即使年復一年屢次見報與「受罰」，情況依舊，除了「無法估計」的理由，其實與香港承建商的壟斷行為是否有關？

研究員翻查過去5年政府（2018－2022）5個工務部門的最大型公共建造工程（每項價值$4億或以上）【註1】中工程承建商中標的分佈數字及其合約價值，發現2018年至2022年5年間批出的合約總值已經達2,064億，當中過半（1,081億，52.37%）由9間承建商/集團包攬，佔123間合資格承建商不足一成，他們分別是：

（承建商/集團，投得的工程合約張數，價值，佔合約總值百份比）

▍中國建築工程 (香港) 有限公司，8張，約175億，8.49%

▍協興工程有限公司，5張，約163億，7.88%

▍保華建業集團，8張，約136億，6.61%

▍利基土木工程有限公司，10張，約131億，6.32%

▍瑞安承建有限公司，6張，約122億，5.91%

▍Bouygues Travaux Publics及其子公司香港寶嘉建築有限公司，5張，約112億，5.45%

▍金門建築有限公司，5張，約84億，4.07%

▍俊和發展集團，16張，約84億，4.07%

▍有利建築有限公司，7張，約73億，3.56%

政府也不是不知道這個行頭寡頭壟斷(oligopoly) 問題。2013年時已是有1成合資格承建商包攬過半合約額，當年政府簡化丙組承建商的資格【註2】，使當年合資格承建商由70間增加至現時的123間。然而事隔近10年，壟斷與包攬的情況顯然沒有改善，甚至有惡化的趨勢，而且牽涉的合約額已經比10年前大幅膨脹。

當中合約額排名首位的中國建築主要業務在香港，其手上的總合約額由2005年的59.6億元，急速膨脹至2021年的4766.6億元【註3】，成為「巨無霸」級承建商，現時稍為大型的建築合約如新醫院，幾乎是中國建築的囊中物，可見包攬壟斷情況與十年前更加嚴重。

事實上，官方數字亦對大致呼應了上述觀察。根據香港統計處最新資料，香港土木工程、建築及測量服務的「集中率」(Concentration Ratio)及「赫芬達爾指數」(Herfindah-Hirschman Index) 頗高（兩者為較常用的行業集中度指標），前者在2019年達到0.33－0.52，意味著行業內首10大公司的市場佔有率由3成－5成不等，與其他相對有競爭的行業如衣物、零售批發的0.13-0.25 相差一段距離【註4】

而上述壟斷公司包辦的工程不少卻是「血肉城牆」。翻查能夠確認涉事承建商旗下地盤的工業意外新聞報道，上述9個承建商除了利基土木工程有限公司，過去5年全部都重複發生過傷亡，其他如黑工傷亡「未上報」的意外或許更多。

然而諷刺的是，他們除了「坐定粒六」繼續獲得巨額政府工程合約之餘，過去五年間更不斷被建造業議會或勞工處嘉獎為「工地安全模範」。如金門建築過去有4宗意外被定罪【註5】，而根據相關報道，其所屬工地意外至少共釀成3人死亡【註6】，卻在去年建造業安全周獲得「創意工程安全獎」金獎【註7】，以及在建造業安全獎勵計劃中得到樓宇建造地盤（私營合約）銅獎【註8】等。

養成工業意外「慣犯」

面對這樣的慣犯，除了提高罰款之外，較少人討論的是「停工通知書」及「禁止投標」等懲罰性行政措施。研究員分析其中20宗涉傷亡的工業意外，以及政府的回應與懲罰，初步觀察到政府對涉事承建商處分主要三招：

涉及受傷的個案，即使是危殆，都不會要求地盤停工，僅在之後要求承建商遞交報告。

涉及死亡的個案，則會發出「停工通知書」，但在緊急檢查地盤後則隨即復工。

只有涉及死傷慘重的嚴重事故（如精進），或是與紙包不住火的沙中線醜聞般（如禮頓），才出動「停止投標」的行政處罰。

頭兩者的數十萬的罰款以至「停工通知書」，對於承建商來說可謂家常便飯。簡而言之，只要死傷不算慘重，對地盤安全有監督責任的總承建商其實「未驚過」。儘管今年勞工處建議將嚴重違反職安健事件的罰款調升至最高$1000萬【註9】，即使法庭判處最高罰款（通常也不會），對於數十億一份的合約來說，猶如「零頭」。而「停工通知書」或許令工期更短，更可能倒過來增加趕工壓力，對工地安全無幫助。

至於一段時間的「停止投標」，則對本地承建商的公司現金流影響甚大，然而這類行政處罰卻是極少執行，需要如精進工程那般釀成3死6傷、釀成全城關注後才會實施，門檻要求極高，而且很多時只是停止投標資格一年半載，影響不太大。而且「停止投標」對於「巨無霸」級、擁有極高現金流的承建商來說阻嚇力仍然是低，還未計其他招數如找姊妹公司投標規避「制裁」【註10】。

政府過去的承建商名冊制度，多年來「養肥」少數承建商，壟斷者大多能在資本和建造經驗上排擠其他較小型的競爭者，最後僅有少數承建商「玩得起」政府提出的工務工程。而在現屆政府高呼「提速、提效」下，預料各公共工程將進一步壓縮工程時間，加上現時工業意外的罰則明顯對大型承建商的阻嚇力不足，如此下去，傷亡事故恐怕只會越來越多。