【荷需填海？】值得香港借鑑的與水共存治水思維

【荷需填海？】值得香港借鑑的與水共存治水思維

發佈時間：2023年1月30日　

香港近年再掀起一場「填海熱」，除史上最大規模的填海計劃「明日大嶼」，將軍澳創新園以南第137區將填海約20公頃，為擴建科學園白石角又將填海，東涌填海亦在繼續擴展中。一直有支持論者指香港過去的成功有賴填海拓地，他們又援引填海大國——荷蘭多年來填海的經驗，以證明先進國家也填海，為何香港不能？立法會秘書處資料研究組近來亦發表一項荷蘭鹿特丹港 (Port of Rotterdam)擴建計劃的填海技術成本管理及環境緩解措施研究【註1】，作為「最佳案例」供議員及公眾參考，顯示香港官方對荷蘭填海技術趨之若鶩。

比較少人討論的是，填海700多年、擁有最先進填海及治水技術的荷蘭，近年深刻反思過往「與水鬥爭」的思維，改為採取「與水共存」的策略，除大幅減少填海外，更「退地還海」。中間發生了什麼事？為何有這個轉變？填海造地是否已經不合時宜？透過分析荷蘭「填海轉向」背後的脈絡，能為香港應否大規模填海的論爭，提供最新的海外進步觀點。

▍荷蘭：受限地勢與水爭地

荷蘭有四分一的國土低於海平面，過去持續受到洪水威脅，若無人造設施防禦，逾六成半的土地甚至會在漲潮時被海水覆蓋【註2】，故13世紀以來便一直與海爭地，以築堤壩、填海、水泵、洪水緩衝區與水「鬥」。與香港以額外物料填充海洋的方式不同，荷蘭透過建造堤壩後抽走海水，以水務技術將鄰近海域轉變為陸地的方式「填海」，主要目的為應對水患，例如在20世紀初的須德海工程(Zuiderzee Works) 及阿夫魯戴克大堤(Afsluitdijk)，將須德海與北海的聯繫切斷，再逐步排乾鹹水，逐漸使周邊的土地具備種植條件【註3】。在堤壩的阻攔下，須德海周邊的圩田（polder）因而不受水位侵擾，造就了數千平方千米的土地。這種逐海造地的填海方式大大拓展了荷蘭的陸地面積，多出來的土地佔國土面積的近五分之一【註4】。

▍技術征服與共存思維

荷蘭過去一直將環境問題視為可被理性克服的技術問題，使用先進技術，即沒有不能克服的障礙。鄰湖土地被湖水淹沒損失，便抽乾湖水填平成農地等，均是透過治水技術來解決問題。

這與香港某些支持填海的官員思維相近，例如若明日大嶼面對海平面上升，便建更高堤壩、設置弱波石屏障就能「解決」，未免太過低估氣候變化帶來的威脅以及其不確定性。

而且，荷蘭在自然「鬥爭」的過程中並非沒有代價。雖然有700多年填海經驗和先進技術，但都不會萬無一失。在1953年造成1800人死亡的澤蘭省的大水災，荷蘭人驚覺過往引以為傲的堤壩技術竟然失效，令他們反思以往的與自然鬥爭的治水思維，這場半天災半人禍是個令荷蘭從「征服思維」（fighting against water）轉為「共存思維」（living with water）的最大轉捩點【註5】。

▍與水共存還地於河

這個轉捩點後，經過數十年的爭拗，形成了現時荷蘭基本上避免抽水逐海的共識。其中一標誌性的計劃，是政府承接須德海計劃，打算於1970年代在馬肯湖（Markermeer）填海，主堤壩在1976年完成，但抽水的填海工程一直在民間反對及在開始浮現的環境影響下遭叫停，荷蘭政府於2006年正式將計劃取消。【註6】。

荷蘭有時亦會有海水及河水泛濫的情況，但其政府採取了截然不同的態度：與其征服自然(subdue nature)，倒不如與水共存(live with water)。荷蘭政府水務專家哈羅德（Harold van Waveren）稱，「我們不能僅繼續修高堤壩，否則最終將生活在 10 米高的圍牆後面」（We can’t just keep building higher levees, because we will end up living behind 10-meter walls）【註7】。其實早於2006年，荷蘭政府已開始實施環境友善（environmentally friendly）的還地於河（Room for the River）計畫，投入23億歐元，在包含奈梅亨（Nijmegen）在內的30個重點地區，後遷堤防，還地於河，以疏導日漸洶湧的河水。【註8】

以奈梅亨市為例，瓦爾河（River Waal）沿岸的水堤向城市內陸轉移了300米，留給海洋更寬闊的緩衝平原，並新建150至200米寬的平行輔助河道進行分流，減輕洪水壓力【註9】。「還地於河」的共存思維除了補回環境面向的考量，緩解了填海之後生態保育功能大大下降的問題，亦有助促進社會的可持續性。如在此計劃的基礎上，原海岸線附近建有公共交通設施與城市河流公園，為市民提供娛樂休憩空間，聯繫社區。

歷經世紀的治水經驗，現時的荷蘭工程師已掌握最前沿的治水知識（water management knowledge），至今國際仍對荷蘭的水務工程技術趨之若鶩，使其甚至能在氣候變化的大環境下，透過出售海平面上升適應（sea level rise adaptation）技術來獲利，相比之下，香港某些官員仍然認為透過技術能為明日大嶼「增加屏障」，就能抵抗海平面上升的觀點大相徑庭【註10】，而沒有思考其實用泥土佔據了本來屬於海洋的空間，其實會帶來何種意想不到，以技術也無法克服的問題。

▍征服思維所引申的環境公義問題

從荷蘭的經驗亦看到，抱有征服思維亦會引起環境公義問題。荷蘭學者Claudia Rot指出【註11】，掌握填海技術的官僚在透過技術解決水患問題，維持技術官僚的可持續性時，往往會忽略社會層面的可持續性（this technocratic sustainability does not include the social aspect of sustainability），如填海所引申的環境成本，往往由弱勢，即低收入社區和少數族裔承擔。有學者甚至以「慢暴力」（Slow Violence）來形容這個現象，如須德海南端的海灣艾灣（IJ）鄰近市鎮的市民就被日增的環境污染影響，對其健康造成額外的威脅【註12】。Claudia Rot亦引用Hanneke Kruize等其他學者的研究【註13】，指出過往在荷蘭技術官僚的環境政策下，一些社群面對的環境負擔更重，而白人社群更容易獲得環境效益，如獲得綠色空間和清新空氣。

同樣問題在香港的明日大嶼計劃中亦顯然而見，如有學者指出，「明日大嶼」填海後，將大規模改變風場，使居住於如青衣島的居民處於不通風和更暖的環境，尤其是在夏季盛行偏南風的情況下【註14】，填海的環境負擔無疑不合理地加諸於青衣居民身上，這是無論用任何技術也無法徹底解決的問題，填海的惡果總會由某些無法發聲的人承擔。

▍對香港的啟示：填海以外更可持續的選擇

累積了豐富的填海經驗、擁有最前沿填海技術的荷蘭人，在面對填海所帶來的慘痛水災經驗和承受沉重社會代價後，才猛然醒覺應擁抱與大自然共存和可持續發展的價值。如今歐洲、荷蘭當局與民間均已普遍對填海抱有懷疑態度，對填海有所節制，在近年甚至還地於海，使用其他順應自然的方法解決眼前問題，比起仍然盲目相信最新填海技術可以解決一切問題的思維走前很多步。這個荷蘭真實填海的「撞板」經驗，值得一些依然支持大規模填海、不願優先發展棕地（作為更可持續的土地選項）的香港官員或顧問參考。

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參考資料
【註1】立法會秘書處資料研究組 – 填海的成本管理及環境緩解措施
【註2】Robert J. Hoeksema. (2007). “Three stages in the history of land reclamation in the Netherlands”. Irrigation and Drainage. S113-S126.
【註3】同上
【註4】同上
【註5】Arjen Zegwaard, Philippus Wester (2014). “Inside Matters of Facts: Reopening Dams and Debates in the Netherlands”. Water Alternatives 7(3): 464-479
【註6】BBC Travel. 26 Nov 2019 The Dutch islands of tomorrow.
Natuurmonumenten. The present situation.
【註7】The New York Times. 15 June 2017. The Dutch Have Solutions to Rising Seas. The World Is Watching.
【註8】Room for the River Programme. (2019).
【註9】同上
【註10】on.cc東網. 2021年6月2日. 香港海平面本世紀末料上升至1.08米　明日大嶼擬設弱波石應對風浪
【註11】Claudia Rot. (2021). “The Paradox of Dutch Sustainability”. Ardeth Magazine. Vol.8
【註12】Nixon, R. (2013), Slow Violence and the Environmentalism of the Poor, Cambridge (MA), Harvard University Press.
【註13】Kruize, H., Driessen, P. P., Glasbergen, P., & van Egmond, K. N. (2007), “Environmental Equity and the Role of Public Policy: Experiences in the Rijnmond Region”. Environmental management, n. 40, pp. 578-595.
【註14】Yu Ting Kwok, Robert Schoetter, C´ecile de Munck b , Kevin Ka-Lun Lau, Man Sing Wong, Edward Ng. (2021). ‘High-resolution mesoscale simulation of the microclimatic effects of urban development in the past, present, and future Hong Kong’. “Urban Climate”.