【新田圈地城】私下批地　將會重蹈韓國松島「創科黑洞」覆轍嗎？

『土地為珍貴且有限的資源，私下批地及土地補貼令創科產業政策變樣，最終使創科CBD夢碎，殘局至今未能收拾』。

最近政府公佈北部都會區重頭炮——新田創科城——的部分計劃細節，首創以「私下批地」招募龍頭科技企業，建議將極大片土地以「非傳統方式批地」，顛覆了香港多年以來土地行政的原則。有違公平競爭，忽略中小型及初創企業，做法為人垢病，連發展局自己都稱議題「有一定敏感性」。

有報章社論為此「非傳統」做法護航【註1】，並指韓國松島(Songdo)亦是同一種批地方式給予龍頭企業如三星，而非透過傳統「先起樓、再招租」模式，「避免重蹈數碼港覆轍」，即淪為地產發展項目。不過若仔細探究松島案例，即發現這種私下批地予巨企的發展模式，可能會引來更加嚴重的問題，比數碼港模式過之而無不及。事實上，松島有部份透過這種私下批地的地方，已變成地產項目。

松島夢滅，其規劃失誤、公私合營融資模式及規模過大固然為重要因素【註2】，但其向龍頭企業私下廉價批地的做法，亦是導致項目失敗的原因之一。

▍囤左先算：冒充外資「巧奪」廉價土地

根據韓國的《外商投資促進法》，如果某公司想在松島所屬的仁川自由經濟區 (IFEZ)設立生產設施，就必須獲當局認定為外商投資企業，外國資本必須佔公司總股份的 10%，才能進駐IFEZ。但韓國一大財閥樂天(Lotte)，透過「樂天日本」持有20%股份的「樂天生物公司」，冒充成具外資成份的創科公司，在韓國政府「特事特辦」下，亦能廉價獲得在松島的廠房用地【註3】。本國企業「塘水滾塘魚」，不僅達不到松島要吸引外資的目標之餘，還讓政府吃虧供地。

以松島例子觀之，不以價高者得的土地政策及產業政策進行批地分配資源，將引致各種定義模糊的問題（例如何謂「龍頭企業」？什麼是「外資公司」？法律上或政策上亦有不清楚之處），亦很容易導致濫竽充數，繞過公開拍賣土地方式賤價擁地之餘，亦妨礙了原有扶植創科產業的政策原意。

▍Race to the Bottom：偏袒龍頭企業經濟收益成疑

深入翻查當地新聞，仁川研究院研究員許東勳（허동훈）指仁川政府為了招商引資，不惜以低價向企業出售土地，或者長期免費借出土地。三星BioLogics、Celltrion等國內生物企業和國內外知名大學也會在經濟區內落戶，但從研究看到，給予龍頭企業大量優惠，期望由此產生的就業機會和經濟連鎖反應，最後只是微不足道【註4】。

譬如，仁川市向財閥三星BioLogics免費提供松島5區佔地27萬平方米的土地，借用期長達50年，但三星BioLogics在當地只創造了2,100個就業職位。相比較下，同屬創科產業區的板橋Pangyo Techno Valley佔地約430,000平方米，現時已經有 62,000 人工作；首爾麻谷的Magok R&D Industrial Complex 佔地790,000平方米，已聘用165,000人。

由於土地太過廉宜，或會導致企業不再謹慎計算投資風險或衡量實質效益，「有你無你」先把土地弄到手，且更加有條件不「地盡其用」導致閒置問題，亦不太在意實質投資回報，把投資風險和成本，透過獲得大額補貼而轉嫁給政府，期望借助「市場力量」的如意算盤未能打響。

▍創科為名炒地為實：廉價土地變成地產項目

更甚者，松島在特惠批地政策下，有廉價土地變成獲取暴利的地產項目。由於松島批地價格低廉，曾有韓國的大型時裝公司聲稱會把總部搬入松島，藉此換取廉價土地，但最後只把一些次要的子公司搬到松島，核心業務仍留駐在首爾及釜山【註5】。

後來該公司更運用財技鑽空子，出售特惠土地上興建的辦公室單位來賺取暴利【註6】，因此所謂進駐，也可能是企業套地尋租的方法。企業霸佔著大片土地資源，卻失去扮演拉動投資的角色，現松島只剩下6 – 7%土地可批出予其餘企業【註7】。而為了達到原本所聲稱拉動經濟的目標，仁川自由經濟區管理局正在向仁川港務局再洽購其他港口用地作擴張，總成本可達1.1 萬億韓元（折合約65億港元），陷入了惡性循環【註8】。

雖然現時政府指會以地契條款或行政手段，避免土地被濫用成為地產項目，不過至今尚未有詳情。從松島的案例可見，企業將廉價土地弄到手後將極有誘因及辦法在協議上「鑽空子」，畢竟賤價奪地，一旦找到漏洞利潤將極為可觀，而在香港過往相關的例子俯拾皆是。

▍隱藏成本：廉價批出土地後荒置　政府須出錢贖回土地

在韓國松島的案例，由於獲得大額土地補貼投資成本，風險已轉嫁政府，企業缺乏誘因盡快開展計劃，有些企業得到土地之後「歎慢板」，遲遲不作任何投資，最後政府為收拾殘局，反而出現要預留資金回購這些「閒置土地」的情況。

例如仁川政府要從韓國藥廠Genexine的子公司SL Pogen，回購松島第5區（松島洞218-8號）一幅佔地約10,400平方米的土地， 作價71.65億韓元。原先化妝品原料生產商Daebong LS在2019 年 7 月與仁川經濟廳簽署投資協議，計劃在松島210-5號用地興建高新科技物料研究所，項目總成本為 363 億韓元。該公司早在2019年11月開始設計廠址，但到了2023年，建設仍未開工，工地無人看管，僅安裝了施工圍欄，最後仁川經濟廳決定出錢贖回土地【註9】，成為了這種私下批地背後的潛藏成本。

▍依賴土地補貼　代價前車可鑑

土地為珍貴且有限的資源，在高度金融化和政策主導的土地市場，過份依賴土地補貼的產業政策，極容易引致政策走樣，松島向財閥廉價批地搞CBD和創科，產生的後患無窮，殘局至今未能收拾。新田科技城的初步方案，高度依賴大額土地補貼，透過私下批地，而非公開拍賣土地，作為利誘，期望吸引「龍頭企業」進駐，且同樣借助「私人市場力量」拉動經濟，發展模式與韓國松島甚為相似，新田科技城如韓國松島般墮入「創科黑洞」的風險不得不察。

延伸閲讀：【必敗嶼山島：南韓松島大型填海失敗啟示錄】 
–

【註1】明報 2023年5月19日社評：科技城規劃須新思維 莫再淪地產發展項目 https://bit.ly/3IvlmS1

【註2】韓國政府在1994年提出在仁川填海1200公頃，闢為仁川自由經濟區（IFEZ），當中的600公頃為「松島國際都市」，期望吸引外商投資企業，成為可以與香港、上海互相輝映的CBD及創科智慧都市，帶領韓國經濟國際化。近30年後的今天，幾經延誤的松島填海區不少地方半荒置，更有不少廉價土地被企業轉為搞地產，原初的CBD、吸引外國龍頭企業夢已經破滅，仁川市政府更因須為項目失敗而錄得巨額赤字。

詳情可參閱本研社及綠色和平共同發布的《問題島途：從全球大型填海工程看明日大嶼計劃的危機》，當中第四章詳細分析松島計劃的衰敗過程 https://bit.ly/3XyW227

【註3】[JPM 2023] 외투기업 인정받은 롯데바이오…생산거점은 송도? https://bit.ly/43mphIV

【註4】15년째 ‘속 빈 강정’ 인천 경제자유구역…내실 따져 개발해야 https://bit.ly/3MLoEmK

【註5】송도 형지글로벌패션복합센터 ‘무늬만 계열사 이전’ 비난 https://bit.ly/3OrfZXP

【註6】송도국제도시 형지 글로벌패션복합센터 꼼수 분양 ‘논란’ https://bit.ly/3OxCxpQ

【註7】인천 1분기 외국인직접투자(FDI) 작년 1분기보다 1억1천800억달러 감소…투자유치 확대 시급  https://bit.ly/42T3hFA

【註8】”땅이 모자라”…인천 송도 바이오클러스터 확장 한계 https://bit.ly/41ZgOtS

【註9】“대봉엘에스, 송도 땅 방치”…인천경제청, 지난해 이어 미착공 기업 토지회수 나서 https://bit.ly/42VKsBz