全港有逾百個公共碼頭由政府維修管理，政府於2017年首提出推行「改善碼頭計劃」，挑選23個碼頭進行改善工程，計劃現正進展得如火如荼，已有10個碼頭工程被提交立法會討論，每項預計造價由4,580萬元至1億5,740萬不等。政府聲稱計劃考慮多項因素，包括公共安全、碼頭前往郊遊景點的可達度、使用量、當區「居民訴求」等【註1】。然而，政府沒有具體解釋23個碼頭的選址準則，亦有地理位置相近的碼頭面臨同樣問題卻不被納入計劃當中，究竟政府在打甚麼如意算盤，改善這些碼頭背後又會否另有原因？ ⧭ 碼頭先行打通鄉郊「旅遊地產」？ 研究員針對所選碼頭選址進行研究，翻查鄰近地區的相關報導，並整理出各個地方的地緣獨特性，發現其分布不少與現時政府的生態旅遊項目相關，包括《北部都會區發展策略》雙城三圈中的「大鵬灣/印洲塘生態康樂旅遊圈」概念，以及「大嶼山康樂及旅遊發展策略」。「大鵬灣/印洲塘生態康樂旅遊圈」覆蓋香港地質公園範圍，涉及在內的獲選碼頭便有12個，意味其具生態價值，當中包括《北部都會區》中有提及的東平洲與荔枝窩的碼頭【註2】。而涉及「大嶼山康樂及旅遊發展策略」的碼頭亦有4個，包括策略有提及的馬灣涌、大澳、二澳的碼頭【註3】。其餘的則主要為長洲、南丫島、坪洲這些熱門郊遊小島的碼頭。 表面看來被選碼頭的地區與近年政府提倡的生態旅遊/綠色旅遊有關，但細察之下，當中不少村落曾有被囤地開發的危機，或是發展的痕跡，碼頭改善計劃將直接一併「改善」這些偏遠地區的「旅遊地產式」發展潛力，囤地地產商或直接得益，包括： ▍荔枝莊：2010年起，發展商萊蒙國際主席兼大股東黃俊康以私人名義購入荔枝莊逾200幅地皮，或意圖囤地待時機發展【註4】。 ▍糧船灣：2011年糧船灣有官地被違法僭建渡假屋，而現時相鄰的東丫亦有已發展的渡假村經營【註5】。 ▍深涌：2008年發展商新鴻基地產希望於深涌興建哥爾夫球場，並將土地移平再植上草皮，另向城規會申請在深涌興建六十幢一至三層渡假式酒店，惟計劃被擱置【註6】。 ▍二澳：2016年謝霆鋒持股公司擬於二澳建旅舍，該公司提議發展地積比率為0.2至0.25，建築物最高兩層，提供約70間客房，而當時有關地段業權人亦包括大地主劉皇發，碼頭的位置對正這個擬建旅舍【註7】。 ▍馬灣涌：鄰近有24幢潛在套丁丁屋發展，亦有業界人士指出碼頭改建的設計似乎有利於遊艇停泊。 上述有被開發危機的碼頭地區，大多具生態價值，例如荔枝莊、深涌本身已被列為列為具特殊科學價值地點（SSSI），而糧船灣本身亦被劃為特別地區，具特殊生態價值並受政府管理作保育用途，二澳則毗鄰大嶼山西南海岸公園，有一大片成熟紅樹林，亦是受保護物種盧文氏樹蛙的棲息地。若改善碼頭後，打通人流物流，順道令發展商的發展計劃成行，恐怕對這些區域中的生態整全造成長遠破壞。 ⧭ 政府避談旅客增加 無視選址生境承載？ 政府一方面聲稱計劃要便利市民及遊客前往郊遊景點和自然遺產，但另一方面，卻在一些碼頭工程包括東平洲與荔枝窩的環評報告中，多番強調計劃不預料會造成遊客人數上升，以及無意增加人口及遊客等說法【註8】。但碼頭設施提升無疑將增加碼頭承載量與旅客便利程度，就如荔枝窩碼頭經改建後，船隻靠泊便不再受制於潮漲潮退，當政府都表明該碼頭有日益增長的需求時，改善工程難免帶來更多旅客流量。事實上，政府如此遮遮掩掩，亦有議員質疑部分碼頭選址鄰近村民甚少，推測政府真正目的是為日後相關地區的旅遊業發展鋪路。 然則無論政府是否有意在該些區發展鄉郊旅遊，忽視計劃帶來的潛在人流，或許意味政府未有將碼頭選址地區的生態承載量納入政策考量。現時不少碼頭地區的生態價值，或是寧靜的鄉郊環境能暫時保留，往往源於地方偏僻未受市區發展影響。而上述碼頭選址的生境中，其實已有不少因旅客過多而造成影響，包括： ▍鹽田梓：2021年施政報告政府展開第二輪旅遊項目，當中包括拓展西貢鹽田梓藝術節計劃，惟負責保存和推廣鹽田梓村的鹽光保育中心司庫陳富明便指出，造訪鹽田梓人數增加，島內垃圾亦隨之增加，甚至對鹽田梓造成破壞【註9】。 ▍塔門：原是露營勝地的塔門草地於10年前尚是一片綠油油的草地，但近年已因遊人過多而變沙漠化【註10】。 ▍榕樹澳：2011年綠色力量亦發現，榕樹澳鄰近的野戰活動場建成後當地獨特的蝴蝶數目大減【註11】。 以上諸例反映過多遊客所導致的生態承載量飽和，已經影響了不少鄉郊生態敏感地，亦令寧靜的鄉村變天。現時這個「改善碼頭計劃」，相當一部分選址其實會與進行中的《檢視大嶼山的交通運輸基建網絡及旅客接待能力的研究》產生「協同效應」，極有機會借助改善的基建大舉發展旅遊業。翻查政府提交予立法會的文件【註12】，碼頭改善計劃除了加大泊位外，還將為新碼頭安裝WIFI、電子資料顯示板、飲水機等，裝備規格明顯對準「鴨仔團」而設，而碼頭選址附近亦已有發展商囤地/曾申請發展，「埋哂位」想搞渡假酒店、高球場時，這項「改善碼頭計劃」又是否如政府所指僅僅整靚個碼頭、方便居民上岸而已？ 參考資料 【註1】立法會 發展事務委員會 關於改善碼頭計劃的背景資料簡介 https://bit.ly/3SSSc2E 【註2】《北部都會區發展策略》 https://bit.ly/3A0Or2q 【註3】《大嶼山康樂及旅遊發展策略 可行性研究》 https://bit.ly/3pjWZg1 【註4】萊蒙主席「買起」西貢荔枝莊 2010年起購逾200幅地 [...]

【原文刊於明報星期日生活】高爾夫球場近日重新進入公共視域，再次掀起一場應否作為土地供應選項的爭議。除了高球場公屋計劃由本來的32公頃縮水至9公頃，數日前計劃更以「需要政府補交額外資料」為由被環諮會落下「暫緩決定」。在近日這場高球場爭奪戰的背後，反映現時新政府管治如何做到「利益固化藩籬」，跟「提速、提量、提效」的做法卻背道而馳。現時高球場的發展計劃暫時觸礁，除了意味等上樓公屋戶要一等再等外，對今日香港還有何啟示？ 事件簿：回顧高球場爭議 由醞釀作為東北新發展區一個民間替代方案，到納入成為官方研究及規劃方案，整個討論差不多已經十年，讓我們回顧整場爭議過程： ▊2013年：環保觸覺及立法會議員曾委託港大民調就高球場作為新界東北發展計劃的替代方案、保存東北居民生活方式的意見，當中65%受訪者認同高球場應作為替代方案。 ▊2015年：《發展新界北部地區初步可行性研究》曾就高爾夫球場提出的兩個發展方案，分別是局部發展當中32公頃的方案，預計提供4,600個單位、可容納1.3萬人；而整個172公頃發展方案，當時研究指礙於地形較為狹窄，加上要避開大量古樹和山墳，僅能興建逾一萬個中小型單位。當時被質疑貶低高球場發展潛力，「合理化」其他政府早已預定的土地選項。 ▊2018年：土地供應專責小組終將粉嶺高球場列入優先土地發展選項，倡議優先研究發展高球場以東約32公頃土地作短中期發展，但原則上與民間訴求一致，傾向收回整個佔地172公頃的整個高球場。 ▊2019年：時任特首林鄭月娥對有逾六成民意支持的粉嶺高球場土地建屋，表示仍很有爭議，「照單全收」未必是負責任行為。政府轉軚稱「全盤接納」小組建議的八個優先選項，但未有提及全面發展高球場，僅表明會局部發展該32公頃土地，並拖至2023年才收回32公頃舊場作興建公營房屋，其餘140公頃用地則繼續以象徵式地價續租至2027年6月30日。 ▊2022年5月：政府宣布2023年9月收回粉嶺高爾夫球場32公頃用地，惟新方案中僅以當中約9公頃建1.2萬伙公營房屋，以及作政府、機構或社區發展，其餘逾六成用地劃作生態公園，保留當中四分之三的樹木。 ▊2022年8月：環諮會審議粉嶺高球場興建公屋項目的環評報告，會上委員質疑報告內容，罕有地經兩次會議近廿小時討論仍未有定案，決定「暫緩決定」。 有人會認為今日的決定，代表推翻當年土地供應專責小組作出的共識，但拉闊一點來說，高球場本身作為私人遊樂場契約以特惠地價方式營運的批地問題，「權貴有地打波貧無立錐之地」曾經成為響亮的行動代號，亦曾成為在上千公頃棕地以外打破香港缺地迷思的立體案例，以及建議發展方案多番「縮水」的過程，都是整個高球場討論不應忽略的部分。 啟示一：否想既得利益的逆襲 現時討論焦點放在高球場的環境本身，忽略了近年民間力量大退潮之際，同期高球場的政治能量及公關策略已經全面進化。2018年，支持保留粉嶺高球場的聲音，與今日有天淵之別。當年有政協委員提出「毒草論」，指「高球場內的農藥、疏水等設施令土地累積大量毒素，要改為建屋土地相信要50至70年」；也有藝人陳百祥的「失業論」，聲稱收回高球場「將導致17萬人失業」；還有香港高爾夫大聯盟召集人劉家樂的「圍爐傾偈論」，指高球場是銀行和投資者傾生意的地方，收回將損害香港國際城市地位。這些「危言」說法或者「真心話」，明顯在社會未得到公眾普遍認同，甚至引起更大反感。 到今天見到不只是在明在暗的政治游說，公關策略也有轉變，路人皆見的是有資源在電視策劃一系列《粉嶺森呼吸》的特約節目，出錢找生態顧問及委託歷史研究，有本地旅遊雜誌廣告軟性推銷，短時間內有立法會議員、區內鄉紳甚至行會召集人出來公開反對以壯聲勢，更能邀約環諮會委員實地考察導賞，這不僅僅是有錢有人脈，就可以做出這種動搖社會既有討論的效果，當然豐富資源及權力關係是不可或缺的條件。故此有說有人扣高球場的帽子做「權貴」，其實既有權又富貴，又識將資源與人脈如此充分發揮，「權貴」不是恰如其分的描述嗎？ 與官方期許的恰恰相反，以為透過成立一個委員會舉行「大辯論」尋求共識，或在體制內清除反對聲音，就能使各方「放下」爭議，想法可能都是過分天真。必須正視城市的土地首先是所有人尋求生存、圈地、累積、賣地的關鍵資源，名副其實是「兵家必爭」（contested）。與其指望一紙共識就能永久長存，或者較務實的問題是這個共識可以持續多久。而社會能夠保持實力持續爭論，才是保障公眾利益的最好方法。 今天因為一些明顯的原因，令過往活躍的民間聲音消失。一個城市沒有足夠的力氣及動員保障決策向公眾利益的方向邁進，與其歸咎於「權貴復辟」，更值得反思的可能是在民間勢弱、普遍對公共事務關注薄弱，以及傳統動員模式不再可行的狀態下，民間還能在現今更形失衡的議題討論上，扮演着怎樣的角色。 啟示二：雙重標準衝擊環評決策 這次環諮會近廿小時會議的認真程度，要求政府再花時間先補交環境評估資料再作審議的做法，極罕有地將土地發展帶來的環境影響置放到可謂不能妥協的高度，與過往多年環評研究報告被批評「行禮如儀」、無論發展如何影響都有緩解辦法，最終結論往往都是「相當不可能會有不良的環境影響」截然不同。決定「暫緩」，亦與過往一般先「有條件通過」，及後再將相關資料補遺的做法有異，並非找一兩個先例就能說成尋常慣例。 如此做法，基本上意味着正在進行的「優化環評程序」可以休矣。以是次環諮會要求重做最新生態環境影響的標準，現時希望透過建立過往累積各種生態環境數據庫，就能取代就未來專項的生態影響評估，已經顯得不切實際。 當然，環諮會是否只是因高球場而「特事特辦」，抑或是以此「廿小時級」審議標準放諸未來發展項目，仍是未知之數，但在2021年底明日大嶼項目向環諮會遞交環評項目簡介（Project Profile）時，當時文件連人工島的具體邊界也沒有，更將整個項目斬開三份來實際上弱化累積性影響的評估，最後決定都不像今次「發還重審」而直接通過。 一個又一個多不勝數的「雙標」，都在叩問整個發展程序如何正視發展過程中對環境影響的訴求，而不至意味着只照顧特定階層環境偏好的偽善。 啟示三：提速提量口號的破產？ 單是暫緩審議所牽涉至少7個月的額外時間，已經直接疊加上正在公屋輪候冊等上樓的時間，將本來預計2028/29年已能落成上萬個單位的公屋項目，推遲至2030年更後時間甚至有可能落空。其實這對新政府有頗大衝擊，因為這代表以「提速提量」作綱領的房屋政策，上任不足百日已觸礁成「減速減量」，也讓未來若要敢於在落實施政上迎難而上，對於觸碰一些既得利益者神經的發展將有更大顧忌。 最令人憂心是，1.2萬個公屋單位的發展壓力最後由誰承擔，是近日又再一次「鹹魚翻生」的開發郊野公園？犧牲更多同樣滿佈植被的綠化帶改劃？將現有已是高密度的市區及市鎮環境進一步擠高密度？或是與行會召集人所說可將公屋選址轉至邊境沙嶺興建？ 今天看到的似是一個接近十年的土地爭議暫時終結，這個土地爭議掀起更多不同形式的土地爭議，可見未來是無法暫緩止息。

在粉嶺高爾夫球場建公屋被「暫緩」之際，政府日前向城規會申請增加古洞北和粉嶺北公營房屋30％地積比，最高樓宇高度達至主水平基準140-180米，古洞北最高地積比可達7.8倍，比現時皇后山已40多層公屋邨的7倍更高。從修訂構想圖可見，公屋放寬高限後將「密不見天」，全區數十橦40-50層高公屋旨日可待。 申請亦同時將區內大部分私樓住宅用地整體地積多送20%，當中古洞北有私樓地皮的最高地積比將高達7.2倍。其實這已是新發展區歷年來送給地產商的第三份「禮物」。由當初的「原址換地」政策，及年初的標準補地價，至是次放寬密度，至少已惠及以下已成功申請換地的地塊： 粉嶺北新發展區 ▌由恒地持有：B5、B8-B11地盤，共76.3萬方呎 ▌由新世界持有：B6-B7地盤，共23.8萬方呎 古洞北新發展區 ▌由長實持有：B12地盤，共5.35萬方呎 ▌由資策、泛海持有：B7-9地盤，共15.5萬方呎 單計今次申請放寬地積比公私營的住宅地，粗略預計東北新發展區將增加數萬人口，由早年估計18.8萬激增過廿多萬人，可預視將來對當區社區設施及交通等負荷，如何煉成「迫部都會區」。 看見如是次聲稱「略為放寬」的技術性的修訂，如何逐步逐步成了利益傾斜的掩眼法，也是理解這城市規劃其中一個不可忽略的環節。 當發展北部都會區聲稱更「宜居」，卻將公屋疊高40-50層犧牲基層的居住質素，另一方面繼續保留超低密度丁屋無序擴散甚至縱容套丁，又「暫緩」發展百多公頃粉嶺高爾夫球場，到底這種「宜居」針對的是哪些人亦顯而易見。