【研究閱讀】城市權貴如何系統性侵占我們的土地？

發佈時間：2023年9月26日

Elite capture is actually quite common, influencing the trajectory and character of urbanization across a wide geography of cities…not as an aberration from “normal” urban governance but as a pervasive element shaping contemporary cities.//

—— J.Lauermann, K. Mallak – Elite Capture and Urban Geography: Analyzing Geographies of Privilege (2023)

官商共謀、鄉黑亂政等批評在香港是陳腔濫調，但即使社會看似有共識要「破除利益固化藩籬」，近日的紅山半島豪宅霸地爭議，又再一次印證香港作為權貴天堂的形象。儘管事情能掀起數天風波，但對於政府會否本著「違契就是違契」的精神全港嚴正執法，大眾似乎也沒有很大的期許。香港不公義的情況是顯而易見的，經常說香港土地資源不足，但為甚麼他們可以佔用這麼多土地打哥爾夫球？為甚麼大型發展商跟政府傾兩傾便能動輒得利？為甚麼獨立屋霸地再租呎價可平過劏房?

每當政府政策或行政受到質疑，例如牽涉差別待遇，或是準則不一，他們常用的說法之一，便是訴諸「個案不同」或者「個別例子」，即使市民深知不公的情況普遍，但也有人會將各種不義的事情個別地理解，彷彿各個議題互不相干。在理解這些議題上，是否只能夠以富人貪婪、狼狽為奸便概括了這些現象，抑或是某種結構性的機制使他們「成為」權貴呢？

今次研究閱讀選讀了近月在著名國際學術期刊《Progress in Human Geography》出版，由美國地理學者John Lauermann和Khouloud Mallak撰寫的文章〈Elite Capture and Urban Geography: Analyzing Geographies of Privilege〉，從都市地理學上剖析坐擁資本者，如何利用城市地政體制，在都市化 ( urbanization ) 過程中為自己賦上特權，並以四種類型概念化各種權貴的不公現象，試圖為不同權貴掠奪 ( elite capture ) 提供一個理解的框架，有助我們更明白現代城市的不公義，以及思考如何應對的方法。

▋ 作為都市化的普遍元素

在探討權貴如何掠奪前，作者先回顧何謂「權貴」的問題，最普遍的定義，首先是在特定城市脈絡，坐擁大量經濟、社會和/或文化資本者。就此而言，權貴可以是身居高位而不必然腰纏萬貫。而權貴能掠奪的基礎僅是部分建基於財富，更重要的，是他們影響或干預城市體制的能力。權貴能作為有特權者，乃依仗於他們動搖體制的操作與行為，以使他們能獲得如制造空間成本、挪用公共資源作私營投資，以及奪取土地資源等特權，以成為「權貴」。純粹有豐富資本，而不倚附特權者，亦非作者所評擊的權貴，因此打擊權貴掠奪不能與仇富行為相提並論。

有別於違法行為，作者多番強調權貴掠奪的行徑更傾向是一個系統性行為 ( system behavior )，而非不法陰謀 ( conspiracy ) ，往往發生在灰色的法律地帶，以方便權貴者爭逐他們的私人利益。而這種現象算不上是偏離正常城市運作的異象，不應以反常 ( aberration from “normal” )來理解，而應視其為深陷當代城市管治機制中的普遍元素，亦非只是個別類型的城市如香港才有。

相對於香港過往地產霸權、勾結共謀的論述，權貴掠奪更隱秘的面向，是一系列透過玩弄地政、城規、土地法制的手段，從而合理化各種有利自己的特別待遇，而一般大眾，若不諳法規，或上述的官僚程序，則難以洞察到他們的特權或已蔓延至日常生活的每一隅，縱然間中有些醜聞被揭發，也只能見樹不見林地批評個別事件的不公，而忽略了既有行政體制中的問題。要抗衡權貴掠奪的現象，便需要細察當中涉及的機制。

▋ 尋租、挪佔、創造、施力

作者將權貴掠奪的普遍套路區分成下列四種，雖然論文僅舉孤例而無聚焦香港現況，但觀乎香港權貴的手段，細察之下，每一種的個案均俯拾皆是，遠遠不止下文所提及的例子，令人歎為觀止。

➤ 尋租行徑 ( Rent seeking )，即從固定資源搾取壟斷性租值，以牟取暴利；權貴可透過干預土地使用機制以建立及維持更多有效壟斷。

最典型的尋租行徑，各大發展商在成功爭取利用「原址換地」機制（發展區內囤地過4萬呎的地主可獲發展權）或近年的「土地共享計劃」（發展商可在滿足預留3成土地作公營發展的條件下，自行申請以囤積土儲作私人發展）等政策，避免政府收地，同時得到土地發展權以牟取暴利。近年眾多的土地政策，均在「公私合營」的名義下傾斜發展商，如「私人參建居屋計劃」等，變相鼓勵囤地，在偏袒的土地政策下，作為權貴的香港發展商，似乎更容易比國外的賺得「盆滿缽滿」。

➤ 挪佔機會 ( Opportunity hoarding )，即隔拒他人獲取某些資源或機會；權貴可透過干預地域管轄機制，以劃出土地界線，來自行管制特定土地事務。

權貴掠權除卻了受惠於上述土地發展政策，挪佔機會更是常見手段，例如數個月前政府公佈北部都會區中「新田創科城」的部分計劃細節，首創以「私下批地」招募龍頭科技企業，建議將極大片土地以「非傳統方式批地」，顛覆了香港多年以來土地行政的原則，隔絕了其他人使用該帶土地資源的機會。

➤ 創意詮釋法例 ( Creative interpretation of law )，即扭曲法例原意來獲取財務和管制上的便利；權貴可透過干預地政監管機制，以利用法制漏洞、遊說特別待遇，或從官方認可中獲利。

說到創意詮釋法例，香港的權貴們更加精於此道，例如近期的富豪非法佔地問題，過去早已有不少富豪在豪宅鄰近官地建泳池、花園，再創造性地聲稱務實地進行「規範化」，利用「短期租約」方式申請佔用，極低成本地擴闊私人生活空間，但在相關機制下，便避免了如近期霸地個案的不合法性；又如已儼如發展商的市建局，自行再詮釋《市區重建局條例》，甚至正當化其未經公眾諮詢私下「調整」的重建重大策略，如轉移地積比、整合街區等，公眾卻難以制衡。

➤ 對日常規劃施加影響 ( Exerting infleunce on everyday planning )，即透過參與式的行為對日常的城市規劃過程不當地施加有利於自己的影響；權貴可透過各種方式干預城規機制，來影響政策的制定與詮釋，以及以那種聲音和專家建議作主導。

為了正當化方便權貴逐利的機制，香港的權貴輿論機器非常成熟，會以不同的方法對政策施加影響，例如近期亦可見，地產商透過不同專家或智庫作打手，不斷「吹奏」撤辣、平補地價、減地契條款、調低公私營七三比等；而城規會本身亦有不少委員具有發展商背景，政府近年倡議「精簡城規程序」，更變相刻意大眾聲音，使有利權貴的建議更易獲得聆聽，影響日常規劃程序。

▋ 系統問題系統解決

作者反覆強調這些權貴掠奪的套路，是源於機制上的不平等，亦應以系統性行為來看待，權貴地位是對應機制上的脈絡而言 ( elite status is contextual within institutions ) 。他亦斷言，若不理解這些權貴們的行徑，則難以真正了解社會上的最弱勢 ( least privileged ) 。

以往大眾理解貧富差異、特權議題，很容易落入「有錢便有權勢」的簡單霸權論述，但這篇文章提供的框架，為這些現象提供一個系統性的面向，更具體地說明了權貴操弄地政機制的手段，直接地切入各種權貴議題的關鍵。這種框架為我們建立一種理解上的意識，系統性地識別政策機制中貌似合理的地方，不應被「公私合營」、「一地多用」、「土地共享」等術語和理想包裝所蒙蔽。