【層出不窮】貧窮標準萎縮　如何限制對貧窮的想像？

發佈時間：2024年2月23日　#貧窮標準 #精準扶貧 #脫貧

香港貧富懸殊全球最嚴重，令一直將香港定位為國際都市的港府十分尷尬。扶貧委員會於2013年成立後每年公佈香港貧窮率，由2014年起，貧窮率不斷上升至2020年的23.6%（政策介入前數字。政府稱政策介入後，政府稱貧窮率連年改善至2021年的7.9%），其後停止公布香港貧窮情況。

經過3年無新資料公佈後，今屆政府表示以往單一指標量度貧窮情況並不適合，今年內採用新的量度指標「精準扶貧」【註1】，由以往用家庭入息中位數的一半界定「貧窮人口」，改為針對劏房戶、單親戶和長者戶三個目標群組，「多面向」評估這些群組的貧窮情況。在大幅收窄縮窄的研究範圍下，可預期在新標準下，貧窮率必然下降，很多窮人連呻窮的資格都被剝奪。

► 133萬人 或被瞬間「脫貧」

我們嘗試粗略推算，在新的劃線標準下多少人能瞬間「脫貧」。根據上一份公佈的《2020年香港貧窮情況報告》【註2】，當時的全港貧窮人口約165.3萬人。政府去年向立法會提出修改貧窮量度標準，文件提及劏房戶、單親戶和長者戶合計約95.1萬人，當然當中並非全部人都是貧窮。參考《2020年香港貧窮情況報告》，貧窮長者人數達18.75萬人、單親家庭戶的貧窮人數為2.8萬人，劏房戶方面政府則未有提供貧窮人數。

假設政府在新標準下，沿用全港住戶入息中位數的一半以下為貧窮，那麼參考2021年人口普查【註3】，我們粗略可以將半數劏房戶界定為貧窮人口*，即10.71萬人（未排除與長者戶、單親戶重疊的人數，但根據人口普查其佔比不高，約14%）。以上三個數字加起來，即三個目標群組的貧窮人口大概是32.3萬人。假設四年間三個目標群組的貧窮情況不變，政府今次「精準扶貧」下，帳面上立刻令全港貧窮人口減少133萬。

► 欠客觀標準　無家者不再被視為貧窮？

政府指貧窮線只計收入不計資產，會使很多有資產的退休人士被誤判為貧窮人士，不過是次改動貧窮定義，卻令未有被選上的貧窮群體如在職貧窮、少數族裔、新移民、貧窮青年、殘疾人士，瞬間「脫貧」，他們為何在政府的扶貧政策框架內被剔走？其理據是什麼？政府暫時沒有解釋，唯一可見蛛絲馬跡的，是改革扶貧政策和策略小組委員會的會議紀要【註4】，有委員問及無家者會否成為目標群組，但政府回應指人數較少，故不納入目標群組。

在政府統計中，無家者數目確實少，維持在1,400多人，但這只是在社署登記的露宿者人數。在市民平常生活的感知上，以至在前線協助無家者的社福團體，都能告訴大家真實數字遠高於官方數字【註5】，而沒在社署登記，不代表那些無家者不存在，在統計數字上遺下無家者，現在索性連他們的貧窮問題一併無視。

即使先不討論以群體作為扶貧目標並作出篩選是否有其合理性，這樣預先按群體篩選的標準，背後牽涉很多假設，例如所有無家者都會向社署登記，合理與否顯而易見。而即使人數真的少，他們面對的貧窮情況可以極其惡劣，或有其獨特的原因，他們應否被幫助，不應只與其人數多寡掛勾。

► 改動貧窮線 「一雞兩味」達致KPI

值得留意的是，政府揀選的三個目標群體：單親戶、長者和劏房戶，都是現時政府重點的扶貧對象，是次改動貧窮線定義，在定義上除了令人擔心政府是否放棄對其他貧窮群體的承擔，近期政府的舉動，更計劃透過更改統計方法，疑似縮減對這貧窮目標群體的承擔。

舉例說劏房戶，幾個月前李家超就在《施政報告》提出要定義「劣質劏房」，然後量度貧窮的標準又改為「多面向」評估（包括居住環境）。具體來說，可以想像劏房如果有了獨立廁廚，將來不但可以擠身「優質劏房」之列，更有助住戶「脫貧」。如是者，若果不幸地「劏房戶擁有獨立廁廚」成為是否貧窮的指標，則與劏房戶的現實處境有頗大距離。

從政策層面而言，在改動貧窮線定義後，政府似乎並不需要為扶貧付出太多額外資源，甚至能夠縮減資源，更能夠在現行政策下「一雞兩味」，一次聲稱已取得解決劏房及扶貧的成效。這樣政府可能慳水慳力，但對解決整體的貧窮問題並無幫助。

► 收窄社會對貧窮的理解

改變量度貧窮人口的標準，不單單是人數上的分別、差別待遇的開始，更限制了社會對「貧窮」的理解。以往以全港人口為貧窮的量度對象，意味著貧窮是社會整體的問題、承認貧窮有經濟上的結構性原因，所以要運用政府資源扶貧。然而，當改以三個目標群體為扶貧對象，政府資源特別投放在這三個群體身上，則未有將貧窮視為社會整體問題，而是成了個別群體的問題。這將會影響社會大眾怎樣理解貧窮，以至政府資源運用的討論也會有所不同：由討論整體的財富再分配，變成討論個別群體獲得多少支援才算恰當，而不獲選的群體進一步被邊緣化，跌出討論之外。

► 量度貧窮的其他方法

政府提出改變量度標準的理據，是在於過往以入息為單一指標存在局限，未有考慮資產、負債、非現金福利轉移（資助房屋、免費教育等）。然而，在政府建議中的新量度標準以外，還有什麼討論？量度貧富懸殊最常見的是堅尼系數，此外，樂施會孔繁強亦提及過Palma Ratio，以頂層10%人的收入或財富，除以底層40%人的收入或財富，得出數值少於1代表較為平等、數值越大代表越不平等【註6】。參考Our World in Data公布的Palma Ratio【註7】，香港數字更新至2016年，數值達5.54。貧富懸殊之嚴峻，更反映貧窮有結構性原因。

►►► 結論： 自創「貧窮界別」限制扶貧工作

這次改動，美其名是「精準扶貧」，實質是摒棄貧窮線作為客觀量度貧窮狀況的尺去量度，創造一個全新的「貧窮界別」，透過狹義定義「誰能貧窮」，層層篩選之下有相當大的操作空間，政府可堆砌它想要的數字，很容易就能證明其扶貧工作快、狠、準。過往政府屢比批評忽視貧窮背後的結構性原因，亦並不重視貧富懸殊和財富再分配，面對不斷惡化的貧窮情況，政府的選擇竟是另創貧窮定義。

美國史丹福大學學者於2023年底的研究文章【註8】指出，扶貧成效評估很大程度基於機構選擇如何量度貧窮。而明顯的是，香港政府現在重新定義「誰可以貧窮」，勢必可大幅減低貧窮率，然後可以「心安理得」地繼續維持現有十分有限的扶貧措施。但篩選之後，政府在政策層面上將不會看到社會真實的貧窮狀況，扶貧資源難以精準地放到最應該投放的位置，為社會添加不穩因素。

*參考2021年人口普查，劏房戶每月入息中位數為$15,300，即半數劏房戶的每月入息低於$15,300。假設沿用全港住戶入息中位數的一半為貧窮線，則為$27,500/2＝$13,750，略低於劏房戶的每月入息中位數。本文在此粗略將半數劏房戶計為貧窮戶。