【若然明日大嶼賣地失利 萬億基建帳單點找數？】

發佈時間：2023年2月21日　

財政預算案明天公佈，各大行預測均預計財赤將上千億，比當初預期的560億大幅增加，財政儲備剩下7739億，只及11個月政府開支，為97年後新低，政府荷包已「響警號」【註一】。

是次巨額財赤當然與疫情有關，但還要歸咎賣地收入「失收」以及高企的基建開支。近月大量土地流標及平價賣地，原本預料今年賣地收入達$1200億，怎料只有$470億。今年大跌的賣地收入，將令政府的「基本工程儲備基金」收入大減，而基金一直支撐著每年$1000億的基建開支。若不計及舉債帶來的收入，今年「基本工程儲備基金」或至少錄得$500-600億虧蝕，構成了整體財赤的很大部分。

▍巨型基建潮即將來臨的啟示

現時巨額財赤，為未來的巨型基建潮帶來絕望啟示。首先現時基建開支已將不斷創新高，在2020-21立法年度，立法會批准了創歷史新高的2,170 億元的工程相關計劃【註二】，而這還未包括北部都會區、明日大嶼、三鐵三路等等多個巨型基建項目。這些都是「巨型基建」，開支是現有「大型基建」的很多倍。如前述，由於政府極為依賴賣地收入以支撐基建開支，問題是，巨型基建願景的推展勢在必行，賣地收入跟得上嗎？

▍長線賣地收入增長乏力

分析政府的收入趨勢，相比於1997年每年總收入增加了155%，但主要倚靠利得稅(+203%)和印花稅(+288%)支撐，賣地收入在其間只增加92%【註二】，可見長線來說，賣地收入或已達瓶頸。即使未來瘋狂增加供應，土地會否不斷流標、市場能否吸納也是一個疑問，賣地收益能否再戲劇性地增長實屬存疑。事實上，現時政府公佈的明日大嶼的賣地收益估算已較當初2018年的估算由一萬億降至八千億，而且有機會繼續尋底。

▍六大潛在「填氹」方案

賣地收入和基建開支此消彼長，政府財政狀況長遠堪虞，不過基本法規定政府要以「量入為出」，基建開支「洗濕個頭」後，政府亦要開源節流。今次研究員一炮過點列政府七大的潛在「填氹」方案及其對民生的影響：

1/ 加稅？但民生稅項為主：

陳茂波今年年頭稱已放風要「開源」【註三】，並指市民亦可能須面對「額外稅務負擔」。由於香港主要依靠其簡單稅制競爭，營商方面的稅制改革不大可能，那麼開源的目標很可能是一般市民。現時已有指會增加足球博彩稅（有指可增加59億稅收）、煙草稅（有指可增加80億稅收），以及銷售稅【註四】。

長遠而言，當基建開支將倍增，而當賣地收入跟不上時，絕對有機會在「不影響營商環境下」，開徵其他民生稅項，背後潛台詞則是，高地價政策的失利，其財赤後果將直接轉嫁於一般市民。

2/ 發債？但若項目爛尾點算？：

發債已是明日大嶼的融資方案之一，但隨著舉債越來越多，利息開支不容忽視。此外，若舉債建成的巨型基建爛尾、空置、缺乏投資者，亦使投資無法回本，根據《問題島途》研究報告，不少外國的巨型填海項目亦面臨這個處境。縱使現時近年政府長期對外負債不高，公共債務佔總體GDP的比例亦不高，但隨著政府改變基建的融資模式，以及基建開支以萬億的規模計算，未來情況或許有變。最惡劣的情況是，若然項目爛尾，政府將被迫如韓國松島般，由政府出資「包底」回購整個爛尾計劃，日後需承受的欠債風險相信會較現時更大。

3/ 公私合營？但「羊毛出自羊身上」：

公私合營亦是明日大嶼的融資方案之一，以減低公帑支付基建開支。但不論是採取「建造—營運—移交模式」(BOT)、「鐵路加物業發展模式」(R+P)，還是「填海及基建設施工程」的公私合營模式，最終其實也是「羊毛出自羊身上」。

參考過往公私合營的具體個案，由於私人投資者需要追求利潤，政府亦需要送出規劃及發展主導權，過往已出現西隧收費過高、港鐵上蓋清一色貴價私樓等問題。公私合營雖然能夠賬面上減低基建開支，但長遠來說，市民還是要付出更高代價。現時明日大嶼由於將採用公私合營模式融資，政府當初提及島上公私房屋供應七三比的承諾，已經已變為「朝有關方向規劃研究」，為未來公營房屋「縮水」鋪路。

4/ 調撥其他「荷包」？但會影響民生開支：

雖然基建開支由「基本工程儲備基金」支付，不直接影響政府其他的一般民生開支（來自「政府一般收入帳戶」），但若然賣地收入持續告急而基建開支高企，現行機制下政府能夠在立法會批准後，將政府一般收入帳戶轉至基本工程儲備基金應急，意味著直接與民生開支競爭資源。現時民生開支最大的板塊為醫療、社會福利、教育（合共佔2022／23年度總經常開支60%），意味著他們將首當其衝，若不是減少亦無法增加應對未來社會的各項挑戰如人口老化等。

5/ 染指公務員退休金？

此外，現行機制亦容許政府在各帳目中調撥資金應急。翻查政府綜合財政狀況摘要【註五】，政府財政儲備中，最大部分為剛才提及的「政府一般收入帳戶」（約3700億），其次為「土地基金」（約2600億），即未來基金，亦會被花在基建上，很可能是明日大嶼。若然花光後，接下來就是結餘近500億的「公務員退休金儲備基金」。

公務員退休金每年開支達400億，並依靠儲備基金作緩衝，理應不可作其他用途，但其實基金備忘錄註明在緊急情況下，財政司司長運用酌情決定權調撥公務員退休金儲備基金【註六】，「以財政司司長決定的方式投資」。換言之，在非常時間用公務員退休金填氹，技術上亦非不可能。

6/ 削減民生基建？

現時每年均有不少民生基建「排住隊」等候興建，如醫院重建擴建、學校工程等等，而工程撥款優次除了是項目的緩急輕重外，還要顧及當年「基本工程儲備基金」的現金流是否足夠支付每項「排住隊」等候興建的基建。按照現時政府的「基建先行」願景，已將明日大嶼和北部都會區視為策略性項目，在賣地收入未能追上的情況下，在缺乏現金流下，很可能擠壓其他一般工程項目，換句話說，真正惠及民生及社區的基建，或許面臨延遲或縮減規模。

現時面對比當初預期大的財赤，眼見現時政府及坊間提出眾多開源措施幫手「填氹」，然而，隨著未來的基本工程開支預算將會不斷增加，難免令人質疑入不敷支的情況將會持續。尤其若再加上眾多巨型基建願景的龐大支出，未來恐將帶來更多財赤危機，當中大多的成本最終亦會轉嫁至一般市民。到頭來，或最有效填氹的方法應是停止興建這些巨型基建，在經濟前景未算明朗的將來未雨綢繆，將有限資源放在真正惠及民生的事情上。