【無工而還】20年地價收入先供得起的明日大嶼？

政府今個財政年度上半年的地價收入只有約155億*，數字遠低於財政預算案提出的850億【註1】。155億當中有約84億來自補地價，比賣地所得的約71億更多，更顯今年度賣地表現較差。下表綜合來自地政總署及新聞報導提及的賣地／補地價消息：

賣地收益【註2】：
1） 7月／堅尼地城／17.2億／會德豐
2） 9月／啟德／53.5億／信和置業、中國海外發展、鷹君集團及華人置業

補地價收益：
1） 5月／粉嶺置福圍／4125萬／【註3】
2） 5月／西貢銀巒別墅／6971萬／【同註3】
3） 6月／西貢十四鄉／145萬／新鴻基【註4】
4） 7月／觀塘晶苑工業大廈／6.9億／晶苑集團【註5】
5） 7月／元朗鄰近鳳麒路／6,000萬／【註6】
6） 8月／大角咀商廈嘉運大廈／2.82億／中信泰富【註7】
7） 8月／粉嶺安全街／2.4835億／佳明【註8】
8） 8月／粉嶺安居街／2.1943億／佳明【同註8】
9） 9月／元朗東成里／23億／新鴻基【註9】
10） 9月／元朗下高埔村／6.73億／新鴻基【註10】
11） 9月／粉嶺北／34.6億／新世界**【註11】
12） 9月／何文田太子道西／3.5億／益兆集團【註12】

▍賣地收入與基建開支差距激增

賣地收入是政府重要財政來源，今年賣地頻頻流標或賤價賣出，至今只賣出2幅官地，今季停賣商業地，及只推售一幅110伙的住宅用地。即使下半年度的地價收益與上半年度相若，推算整個財政年度的地價收益只有約300億，僅達到目標850億的三分之一。

按政府的財政分配機制，地價收入自動撥入基本工程儲備基金，而此基金亦是預設為工程開支的最主要財政來源。換句話說，預期基建開支越多，政府亦越有誘因提高地價收入以填補，過往十數年賣地收入亦與基建開支呈大致同步的趨勢。現時賣地收入長期不振，所以財赤的原因屬結構性－即不僅在於地價收入短期／波動銳減，更關乎持續暴升的基建開支。

本財政年度的大型基建開支達到881億***。短中期經濟逆轉、中長期環球政經版塊改變，地價收入將極可能不復當年勇，但大量大型工程開支橫跨十數年，將持續爭相向庫房拿錢。以明日大嶼為例，即使按政府已經低估的開支約6,000億，假設未來一年地價收益有300億，都要20年的地價收益才足以彌補，這還未計造價將更龐大的北部都會區，以及三鐵三路等項目。

明日大嶼決定硬上馬之際，正值地價收入最「好景」之時，但現今財政處境已180度逆轉。政府當初大力推銷人工島屬「必賺投資」，2019年引述測量師學會的數據【註13】，以九龍東商貿區呎價，推算人工島商業地可以呎價$8,000至$10,000售出，估計賣地收入達到萬億。今天，啟德賣地多番流標，一塊「商改住」用地最新以呎價$5,392賣出。同時工程投標指數上升【註14】，人工島造價估算有增無減，意味發展成本與收益的差距已經迅速收窄。

去年12月，政府開始調低人工島賣地收入估算至最7,500億【註15】，隨著市況繼續惡化，未知會否進一步調低，情況堪虞。

▍港府遭告誡：勿踏上西方經濟體負債纍纍的不歸路

截至今年3月底，基本工程儲備基金尚未支付的承擔額預算達到6,335億，而截至今年8月底，財政儲備只有6,986億【同註1】，雖然政府多番反駁，基建開支所需的現金流與財政儲備概念不同，加上會多方融資，故不存在基建耗盡財政儲備之說。但上述未支付的數額，只是現有已承諾的「大型基建」開支，並未計及明日大嶼及北部都會區等「巨型基建」的開支，後者的現金流需求更加高。

綠色和平今年3月亦都聯同經濟學者關焯照發表報告，在基建狂潮下，香港已經出現結構性財赤，料5年內耗盡財政儲備，2041年債務滾存更會達到7萬億，陷入財政困境【註16】。連體制內亦有聲音表示擔憂財政的不可持續性：立法會秘書處年初整理了近年政府舉債數據【註17】，綠債的未償還金額在過去3年急增15倍，2023年3月已經達到約1,200億。文件在總結觀察時，指港府負債率正在上升，雖然情況未如外國般嚴重，但或許只是個開始，並引述《信報》評論：「告誡香港切勿重走西方經濟體負債纍纍的舊路。」

即使如此，政府已明言將來會以發債支撐基建開支，2023/24年起五年內每年發行650億的綠債及基建債【註18】，即5年累積的負債至少3,250億，單是利息開支經每年將達百億計****。息口高企的情況下，舉債將會為庫房帶來沉重負擔。過往香港政府是全球少數能夠維持零淨負債的政府並引以自豪，不過情況即將有機會在巨型基建熱潮底下成絕響。

▍基建開支黑洞 打開規劃缺口

另一個角度分析，工程硬上馬、負債纍纍再加上賣地失利，亦很可能打開了規劃缺口，將城市規劃的主導權讓出予發展商。因為政府將會更依賴發展商投地以應付龐大的工程開支。在日益不平等的關係下，發展商出價高低，政府就地價的「議價能力」或許降低，例如我們曾分析，過往8年經過流標後的土地，再度招標時絕大部份的底價均低於首次招標時的市場下限【註19】，近年亦有越來越多有利於發展商的土地房屋政策，如透過標準補地價給予發展商「發展誘因」等等，均可能是政府自知財政處境惡化，但為求盡快獲取地價收入以填補日益攀升的基建開支，不得不在發展商的壓力下，出此下策。

既然如此，政府是否應該重新考慮巨型工程的必要性？年初陳茂波拋出千億赤字預算下已減少「派糖」，並安撫市民指預期經濟會「強勁反彈」【註20】，不過，經濟反彈並沒出現而且有惡化跡象，賣地收入及稅收並無起色，在高息環境未有盡頭、中港經濟中長期前景黯淡的情況下，繼續「洗濕個頭」借貸推高的基建開支，卻必定要承擔。

政府將向誰開刀填氹？除了年初減少派糖外，明年市民亦可能要面對加稅。今年4月，前高官張炳良撰文香港結構性財赤在亞洲金融風暴後「早見警示」，而近年因香港地位有變，環球經濟逆轉過往長期靠土地溢價為基建融資來源的方法已不管用，而基建規模越來越大，他亦質疑投資是否再合乎成本效益【註21】；另一前高官馬時亨亦指到了明年政府就會開始感到公共財政壓力，「留給政府的時間已不多」【註22】。

短期解決方法，固然是煞停無足夠需求、不符合成本效益的基建，即可令公共財政更鬆動，亦可令流標地「回撥」興建公屋／居屋，在經濟逆轉下順道舒緩房屋民生問題，這些都值得社會在施政報告發布前夕討論。

* 地價收入包括賣地收益（70.7億）、新聞報導4月至9月的多宗補地價消息（84.0億），合計154.7億
** 報道引述消息指新地擬以34.6億完成補地價，因此或未有計入地政總署9月份補地價收益
*** 基本工程儲備基金開支預算共1,076億，扣除綠債、非經常資助金及主要系統設備及電腦化計劃，則為881億
**** 以最新發行的綠債達4.75厘計，還款期3年，每半年派息一次，政府要還清一年650億的債項，所需派息達98.3億