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「加」法伺候:港加引渡協議討論細節曝光

文章發佈日期 : 2020 年 7 月 8 日
作為第一張骨牌,訂立近30載的加港引渡協議因國安法宣佈無限期暫停 (suspend),成為首個西方民主國家透過暫停司法協議向香港司法獨立投下不信任的一票。加國作為在早年港英政府籌備於97前較早一批按《中英聯合聲明》、讓香港能自行跟從「示範協議」(model agreement) 與各個友好國家商討引渡協議的國家,近年剛解密的多份英檔剛好有助重返當年加港協議商討過程,與及為今天「加法伺候」的外交舉動帶來啟示。
英國外交部解密文件顯示,加拿大政府一早表示對97後的香港存有外交上的擔憂。我們透過1991年港英行政局一份著手處理加港引渡協議的文件中 (Note for Executive Council) 提到【註一】,加拿大政府認為97年後加港引渡事宜應避免以「正式外交渠道」處理,因會牽涉中國當局「無理介入」(unwarranted interference)、甚或有拖慢整個移交過程的潛在風險,故希望在溝通渠道 (Channel of Communication) 更清楚確立加拿大司法部及香港律政司署作為對口單位。
當時,英國外交部因而建議以非正式的換函 (informal exchange of letters) 取代正式互換照會(exchange of notes) 去確認相關引渡協議【註二】,當年港督彭定康表示同意,並建議以地區之間的「逃犯移交」(surrender of fugitive offenders) 取代用國與國之間的「引渡」(rather than to extradition),以香港律政司署作為「合適官方代表」(appropriate authority) 取代「勝任官方代表」 (competent authority)的字眼。雖然當中有兩份關鍵公文 (Folio) 到期仍未解封,也可從修訂書信字眼中,看出對中方潛在越俎代庖的「防火牆」設計。
巧妙的是,當時加拿大政府表示理解中國在97後香港的「外交指令權」 (right to instruct) 【註三】,但要求不必將權力寫在引渡協議中,這意味著加拿大對中方對香港備用的外交管轄權「避而不談」,只希望與香港當局直接處理引渡事宜。此舉實際上亦為加國保留了外交空間,免卻了港加引渡協議會演變成中加兩國政府的司法紛爭,一旦出現紛爭亦能在協議中有所根據。
雖然現今律政司司長鄭若驊聲稱加拿大暫停協議「很有可能違反國際法」【註四】,但正如香港與他國制訂協議時都會參照的示範協議,列明了簽訂雙方隨時 (at any time) 都有權透過通知中止及暫緩協議的條文 (加拿大引渡協議中第20條第3節)。
反而,當國安法已經將大陸法概念伸延至港,會否在境外處理違反國安法的人連特區政府也難以確定,已潛在破壞加國在制訂對港引渡協議原初理解,如當時加國十分重視的第18條 – 轉移交 (re-surrender):條文指明移交逃犯除非「自願」否則不能再被移交另一司法地區。當今日香港已經對加國來說不知屬哪種司法管轄,更不能確定逃犯還能否在現今香港確保「自願」送中,現實上都是令加國認為引渡協議無法延續下去的實際考慮,亦不難想像將有更多與港簽訂引渡協議的國家跟隊效法。
參考檔案及資料
【註一】: 1991 FCO 40 3401 Hong Kong extradition agreement with Canada. The National Archives.
【註二】: 1992 FCO 40 3769 HK Extradition Agreement with Canada. The National Archives.
【註三】: 明報 : 衛奕信憂《逃犯例》涉政治罪行 促賦權法庭 挑戰中央指令
【註四】: 立場新聞 : 【國安法生效】加拿大暫停香港引渡協議 李家超:政治凌駕法治
參考文本
Mushkat, R. (1997). One country, two international legal personalities: the case of Hong Kong (Vol. 1). Hong Kong University Press.