《隱藏選項：香港臨時使用及閒置官地研究》
研究背景
「短期租約用地」(Short-term Tenancy sites)、「臨時政府撥地」(Temporary
Government Land Allocation) 以及「未批租或撥用官地」(Vacant Government Land) 這三類臨時使用及閒置的官地資源,在未經認真檢視及缺乏資訊公開下,被當局指為「面積太小」、「地形不宜發展」、「已有長遠發展計劃」、「交通基建限制」等,沒有被土地供應諮詢納入18 個發展選項之一,否定了使用這些土地的可能性。在官方土地資訊被隱藏的情況下,本研究希望更深入探索這些官地資源的現況及可能性,製作首個未善用官地的公開地圖及土地清單。
研究方法
本研究透過地圖工具、航空照片、實地考察及翻查文件等,探討地塊的現況是否具發展潛力,發現截至 2018 年 3 月,共有 493 幅合共 264 公頃無任何發展計劃,及 39 幅合共37 公頃雖已有發展計劃,卻沒有具體落實時間表,期間可作過渡性用途的地塊。這合共 301公頃的未善用官地相等於 1.7 個粉嶺高爾夫球場般大,為可觀的土地資源。
四大潛在用途
合共 532 幅、301 公頃未善用官地,研究團隊建議可作四大用途滿足現時逼
切的需要:
發展過渡性房屋:根據社聯早前有關估算,每 0.1 公頃的土地能夠興建 90 個貨櫃屋單位作過渡性房屋,若只利用三分一未善用官地(約 100 公頃),保守估計可提供約90,000 個貨櫃屋單位,相當於現時 92,700 個劏房數目;社福設施:研究團隊發現,只要 50 公頃未實現的「政府、機構或社區」用地,興建單幢式長者日間護理中心及安老院舍,即能原區提供 12 萬個名額,滿足《安老服務計劃方案》估算的未來三十年社區及院舍照顧服務需求。另外,動用約 30 公頃的閒置「鄉村式發展」官地興建社福設施,亦能舒緩鄉郊地方缺乏休憩和社福用地的問題;康體設施:根據《香港規劃標準與準則》地盤面積 0.6 公頃標準計算,運用 30 公頃未善用官地,即可興建 43 個體育中心,解決現時各區康體設施不足問題;多層式發展/一地多用:採用「一地多用」的多層發展模式,將未善用官地上的低效率和未盡其用的設施,或露天停車場整合,以騰空社區珍貴土地資源。
● 對應中短期土地需求:本研究發現,這些未善用官地多在規劃上屬於「政府、機構或社區」(G/IC)用地及「休憩用地」(O),並多位於市區,可中短期內對應各種社福及康體用地短缺,亦可毋須經過改劃,短期內提供臨時房屋,解決急切的居住問題。
● 個案分析及其發現:透過個案分析,研究團隊發現以下問題,導致大批官地未被善用:
擠牙膏式規劃和部門「扣地」:政府部門互不協調、缺乏統一資料平台,令政府無法妥善管理用地,令社區用地多年被浪費,無法滿足社區需要:多達 128 公頃的未善用官地屬「休憩用地」或「政府、機構或社區」的規劃用途,佔未善用官地總數逾四成。
永續的「臨時用途」:短期租約方式批出政府用地作臨時停車場極為常見,然而,本研究發現,多達 87%的短期租約臨時停車場已經續租達 5 年或以上,佔地達 68 公頃,沒有長遠規劃可言,繼續浪費珍貴的土地資源。被忽略的物流用地:葵青貨櫃碼頭四周有 5 幅合共 18.5 公頃的未善用官地劃為「其他指定用途(與物流有關的規劃用途)」處於閒置狀態,其中一幅甚至閒置長達 25 年,它們未能發揮港口後勤或重置新界棕土作業功能。臨時用地「公地私用」:本研究發現,封閉的臨時用地批地方式,令本應為公眾使用的政府土地淪為私用,甚至蠶食短缺的「休憩」及「政府、機構及社區」用地。
政策建議
立即將「未善用官地」列為中短期土地供應選項:多達 301 公頃的未善用官地面積可觀、而且位於市區或道路可達,政府應立即將其列為土地供應選項之一,而非在未經詳細研究及資料披露下,即以發展潛力有限為由否決重用的可能性。全面公開未善用官地的空間資訊:建立統一土地資料庫管理官地資訊,普查各類土地的確實狀態、其位置、數目、批租形式、年期等等,使政府能夠統籌土地資訊、按社會需要制定適當的土地政策,及將資料庫公開以便社會監察珍貴土地資源的使用狀況。
全面檢視現存的土地資源:除未善用官地外,還有不少現存土地資源同樣在是次「土地大辯論」被忽視,包括撥作工地的臨時政府撥地、未被納入任何發展計劃的棕土、私人遊樂場地契約用地、軍事用地(青山操炮區除外)等,檢視這些合共約 2,800 公頃的土地的發展潛力,或能避免移山填海的需要。
將未善用官地發展為過渡性房屋或社福、康體、休憩用地:將 301 公頃未善用官地撥出其中三分之一,讓民間機構興建臨時貨櫃屋,提供約 90,000 個臨時貨櫃屋,舒緩嚴峻的住屋問題;另外,政府應加強統籌並實現擱置的社福、康體、休憩用地項目,舒緩相關用地短缺的問題。
採用集約式/垂直式發展模式發展:政府應遵循集約式土地使用原則,將現有臨時使用及閒置官地重新發展時,鼓勵垂直式發展,從而騰用土地作其他發展用途,如興建公營房屋或社區設施等。
以「公地公用」作為官地使用原則:研究團隊建議政府在制定上述善用未善用官地的政策時,必須秉承公地公用原則,並將相關土地資訊和決策程序公開。