《丁不厭詐：新界套丁研究報告2017》

行政摘要

  • 沙田套丁案只是冰山一角：2015年12月發生的沙田套丁案，11名原居民透過與地產商合作套丁，被控串謀詐騙地政總署罪成。政府多次重申套丁違法，然而新界鄉郊不斷湧現大量疑似套丁得來的丁屋：集體興建、設計一致、完工後即時包裝成屋苑出售， 可見這宗案件其實只是套丁問題的冰山一角。
  • 套丁問題急需解決：丁屋政策自1972年實施至今已45年，多年來一直缺乏有效檢討， 令政策被相關利益團體透過套丁濫用。他們利用丁屋政策的漏洞，發展丁屋地產項目出售圖利，這不單涉嫌串謀詐騙、亦違背丁屋政策原意，更引起諸多法律、環境、管治和規劃問題，這一切都說明套丁是一個急需解決的問題。
  • 編制「疑似套丁資料庫」：現時政府提供有關套丁的資料十分零散，即使公眾意識到問題急需解決，多年來社會對於此問題的討論缺乏著力點，甚至連套丁的現況也未能掌握，遑論推動政策改變。本研究希望按此編製一個整全的資料庫（「疑似套丁資料庫」），記錄全新界所有呈現屋苑化的丁屋，再深入了解問題現狀、具體成因，並提供政策建議。資料庫連結：https://goo.gl/6DTvFn。
  • 研究結果：研究團隊保守統計，全新界至少有9 878幢丁屋是懷疑以套丁方式興建，佔1972年起獲批的42 131幢丁屋的23%，即是至少每4幢丁屋，就有1幢是可能透過「聲稱自住、實質為轉售圖利」而得來。情況以元朗區最為嚴重，共佔近一半（46%），達4 495幢，其次為大埔區（1 864幢，19%）、北區 （1 205間，12%），這些丁屋合共耗用約224公頃土地。
  • 套丁問題嚴重：研究團隊亦注意到兩個令人憂慮的現象：一、某些疑似套丁屋苑規模甚大，達100間以上；二、個別鄉村有大量套丁屋苑，甚至佔據整條鄉村，足見問題的嚴重性。
  • 個案分析：本研究從「疑似套丁資料庫」選取個案深入分析，發現五個現象：
    • 最大型的五個丁屋屋苑中，有四個是由較為人知的丁屋發展商發展，可見相關利益團體正利用丁屋政策的漏洞，以集團形式大規模發展丁屋屋苑；
    • 地政處沒有利用其角色及空間，嚴格審批丁屋申請，令相關利益團體輕易套丁，而政府亦沒有對過往多宗牽涉丁屋發展的民事訴訟案件採取行動；
    • 縱使2015年的沙田套丁案的被告被定罪，新界各區仍有大量的疑似丁屋屋苑正在興建，未見濫用情況有減慢跡象；
    • 現時部分丁屋發展涉嫌違反了《建築物條例》和繞過《城市規劃條例》的規管，例如打通兩座相連丁屋的共用牆，僭建成特大單位出售，涉嫌違反建築物條例、涉嫌繞過城市規劃申請將丁屋變成分層住宅；
    • 近年套丁問題蔓延至「郊野公園不包括土地」（被剔出郊野公園範圍的私人土地），政府並沒有小心謹慎審批村長不尋常的丁屋用地需求，直接增加郊野公園不包括土地裏的丁屋用地，間接鼓勵偏遠地區的套丁問題，威脅當地生態。
  • 轉售丁屋並非政策原意：研究團隊整理了自1972年丁屋政策正式實施起的政策演變， 並分析政策的漏洞如何被打開和逐步擴大，使套丁成為一個幾近失控的問題。研究團隊發現，在丁屋政策公佈之時，政府在通知鄉議局政策細節的信件中，遺漏了一項重要申請條件：「申請人的居所不敷居住才能夠申請丁屋」。這個遺漏導致原居民即使已有地方居住，仍能事先與地產商協議，由原居民向政府申請丁屋，但卻在建成後立刻將其出售。這個漏洞在丁屋政策實施後旋即濫用，然而政府後來卻選擇規範化丁權轉售，令丁屋政策失卻原意，隨後數十年政府亦多番放寬丁屋政策細節，令套丁情況一發不可收拾。
    • 業內人士訪問：研究團隊訪問了一位從事村屋生意多年的業內人士、以及一位曾經負責批核丁屋約兩年的前地政主任，深入了解套丁的實際操作、政策漏洞如何被濫用， 以及套丁生意背後的利益結構，以提供切實可行的政策建議，堵塞政策漏洞。
    • 政策建議：為針對套丁問題，研究團隊建議：
  • 中期措施
      • 參考曾於1977－1978年實施的遏止濫用措施，暫緩在套丁問題嚴重的地區批出丁屋，直至問題得到改善為止；
      • 主動調查「疑似套丁資料庫」內呈現屋苑化的丁屋在獲批之時，是否牽涉地產商主導的套丁活動；
      • 徹查過往牽涉丁屋買賣的民事訴訟案件，是否有刑事成分，並予以跟進；
  • 短期措施
    • 增加地政處調查套丁的人手，尤其是嚴格審批分割地段申請；
    • 恢復法定聲明中申請人不會售賣丁權的條款，重新將套丁行為刑事化；
    • 恢復申請人的居住狀況及需要審查，加重套丁的時間成本；
    • 設立申請人經濟狀況調查，申請人需證明有真正的經濟困難，才能獲批可轉售丁屋，增加發展商套丁的困難；
    • 嚴格審查村長提交的「十年小型屋宇需求估算」，對於不合理的增加應予拒絕，並且在劃定鄉村式發展地帶(Village Type Development Zone，下稱V zone) 時，原則上應該限制其在鄉村範圍（Village Environ)內，以免前者不合理地擴張。
  • 加強城市規劃條例對於「分層樓宇」的監管，規定所有丁屋若要「分 契」，需要嚴格依循城市規劃條例的安排，事先通過城規會審批，才能將丁屋分為一個以上的單位，增加套丁行為的時間成本，亦更能照顧當區的規劃需要。
  • 取消「共用牆」安排，杜絕將兩間相連丁屋打通，增加丁屋售價和盈利的僭建行為。