《隔世追棕 – 新界棕⼟擴張軌跡與現況》

研究背景與⽬的

棕⼟⾃ 1980 年代起在新界各區蔓延，既影響鄉郊環境、居民⽣活質素，亦往往違反規劃佈局與城規條例。然⽽政府多年來對新界棕⼟現況仍⽋缺全⾯掌握，以致仍未制訂棕⼟政策，處理⽅式相當消極被動。本研究追蹤 1993 至 2017 年間的新界棕⼟擴張趨勢，並揀選重點個案，探討導致棕⼟無序擴散的原因，為有關棕⼟政策的公共討論提供重要基礎。

新界棕⼟佔地甚廣，卻在今年「⼟地⼤辯論」中被政府及⼟地供應專責⼩組貶抑其發展潛⼒。在「棕⼟優先」漸成民間⼟地發展共識原則的當下，此研究亦提供了最新的全港棕⼟⾯積、地理分佈及⽤途數據，有助評估其作為⼟地供應的潛⼒，以及重置棕⼟作業與發展的可⾏性。

研究⽅法

是次研究選取 1993、2003 及 2017 年三個時間點，透過地圖⼯具 ArcGIS、Google Map 及 Google Earth 等，從衛星圖⽚及航空照⽚上辨識及框畫該年的棕⼟分佈，比較各年期的棕⼟⾯積、⽤途分類及地區分佈變化，追蹤擴散情況。

研究團隊按棕⼟場在衛星圖⽚上顯⽰的外觀特徵，分為「貨櫃場」、「露天停⾞場」、「露天貯物或廢料回收」、「有蓋倉庫或⼯場」、「填⼟或已破壞⼟地」及「其他」六⼤類︔並在「露天貯物或廢料回收」類當中辨認涉及⼤型吊臂及吊⾞運作的「重型作業」，以便評估重置棕⼟作業的⼟地需求。

研究結果

總⾯積：2017 年的棕⼟總⾯積為 1,521 公頃，比 1993 年的 792 公頃增長達92%，即 24 年間已增加近⼀倍。⽽比較 2003 年與 2017 年的棕⼟分佈，新出現的棕⼟達 728 公頃，佔 2017 年棕⼟總⾯積近半，顯⽰棕⼟擴散對鄉郊環境的影響極其嚴重。

⽤途分類：增長最快的類別為「有蓋倉庫或⼯場」，在 1993 年時只有 139 公頃，佔當年棕⼟總⾯積僅 17.6%，至 2017 年增長至 647 公頃，佔同年棕⼟總⾯積的 42.5%，亦是 2017 年最⼤的⽤途分類。⽽在 1993 年曾是第⼆⼤⽤途的「貨櫃場」近年⾯積⼤幅下跌，2017 年只佔總⾯積的 7.9%，與近年陸路貨運量下跌的趨勢相符。

地區分佈：元朗區在是次研究選定的三年裡都是棕⼟重災區，2017 年元朗區棕⼟⾯積達 1,072 公頃，佔同年棕⼟總⾯積的 70.5%︔其次是北區，達 306 公頃棕⼟，佔總⾯積 20.1%。比較四⼤主要區域在 1993 至 2017 年間的增幅，元朗及北區的增幅均⾼於整體棕⼟增幅，分別為 100.6%及 94.9%。

原有規劃⽤途：比較城規會對⼟地⽤途的規劃分類，2017 年的棕⼟當中，只有215 公頃位於「露天貯物」地帶、49 公頃位於「⼯業（丁類）」地帶，可視為符合原本規劃⽤途，僅佔總⾯積的 17.4%。其餘棕⼟有 200 公頃座落於「農業」地帶，共 195 公頃座落於「休憩⽤地」、「政府、機構或社區」及「康樂」地帶，另有 195 公頃座落於住宅⽤地，可⾒棕⼟對房屋及社區設施的⽤地供應構成⼀定影響。

⼟地供應潛⼒：2017 年的棕⼟當中，有 1,023 公頃未納入各新發展區範圍及政府公佈的「210 多幅具房屋發展潛⼒⽤地」。這些棕⼟若透過適當的重置及環境修復措施，可被視為潛在⼟地供應來源。⽽較難遷入多層⼯廈的露天重型作業類棕⼟只有 63 公頃，（佔 2017 年棕⼟總數的 4.1%），預計對重置棕⼟所帶來的⼟地需求壓⼒不⼤。

個案及問題分析

缺乏執管權的規劃⿊洞：城規會⾃ 1991 年修訂《城市規劃條例》後陸續對新界鄉郊地區制定「發展審批地區圖」（DPAP），以打撃違例發展，然⽽部份地區至今未有 DPAP 覆蓋，令規劃署無權執管。例如新⽥軍營⼀帶，棕⼟ 24 年間擴張四倍至 10 公頃︔鄰近上⽔新市鎮的梧桐河⼀帶，棕⼟⾯積更在 24 年間擴張至⼗倍⼤。

主動改劃令違例擴張合法化：洪⽔橋廈村路⼀帶⾃ 1993 年起已出現⼤⽚涉嫌違例經營的棕⼟場，然⽽規劃署不但未有嚴厲打撃，更在 2008 年主動將區內36 公頃的「康樂」地帶改劃為「露天貯物」地帶，範圍內 17.8 公頃未持有效「規劃許可」的棕⼟場⼀下⼦被合法化︔其餘仍作「康樂」地帶內的棕⼟作業申請，成功獲批的比率亦由 1991 至 2007 年的 52%⼤增至 2008 至 2017 年間的 90%，有忽然「鬆⼿」之嫌。研究團隊再分析全港棕⼟作業「規劃許可」申請數字，均可⾒成功率於 2005 年起⼤幅攀升、2010 年批准許可的比例更達94%，令⼈質疑城規會審批時⽋缺準則及連貫性。

部⾨執管不⼒：由 2003 至 2017 年間，北區恐龍坑⼀帶新增棕⼟近 12 公頃，即使該區其時已有 DPAP 覆蓋，並主要劃作「農業」及「綠化地帶」，仍有不少棕⼟場未獲規劃許可⽽連年擴張，完全無視法律管制。⽽元朗朗天路與朗屏路交界的棕⼟群，在 1993 至 2017 年間擴張逾五倍至 4.5 公頃，⼤部份均屬違例發展，範圍內曾有 31 次涉及棕⼟作業和填⼟的執管紀錄，卻只有⼀次處以罰款。

縱容先破壞後發展：新鴻基地產的⼦公司⾃ 1997 年購入元朗凹頭的兩塊地⽪，並在其後容許未持有效規劃許可的涉嫌違例棕⼟場在其地段上發展︔政府不但未予追究，更在 2007 年與新鴻基換地，使其得以發展豪宅項⽬「爾巒」，變相獎勵「先破壞後發展」⾏為，讓發展商在囤地期間賺盡豐厚租⾦收入。

政策建議

⾯對棕⼟無序擴散至 1,521 公頃，研究團隊重申政府應以「棕⼟優先」作為⼟地供應的主導原則，優先利⽤⽣態已遭破壞的棕⼟，避免發展波及其餘新界農地。政府須堵塞規劃漏洞，並應透過《收回⼟地條例》收回屬私⼈業權的棕⼟，透過合適的重置、發展及環境修復政策，全⾯重整新界鄉郊規劃、釋放⼟地資源、改善市民整體的居住質素。

短期措施（1-2 年內）：⽴即進⾏棕⼟凍結調查，詳細紀錄全港棕⼟現狀及產業需求，作為⽇後收地及重新安置棕⼟作業的基線資料，並對違規棕⼟場加強執法，以控制棕⼟擴張︔城規會亦應公開審批「規劃許可」過程、準則及理據，讓公眾監察。

中期措施（3-6 年內）：修訂《城市規劃條例》，加重違例棕⼟場的罰則︔制訂DPAP 覆蓋全新界地區，令執法權延伸，全⾯堵截棕⼟擴散。

長期措施（3-10 年內）：運⽤使⽤率極低的新⽥購物城、未有規劃⽤途的「已關閉堆填區」等合共 211 公頃⼟地，⽤作策略重置棕⼟作業。成⽴「棕⼟復修基⾦」，透過「基本⼯程儲備基⾦」撥款及違例發展的罰款收入，⽀付政府收回棕⼟後修復環境的開⽀。